MINISTERE DE L'AGRICULTURE ET DE LA PECHE

DIRECTION GENERALE DE L'ENSEIGNEMENT ET DE LA RECHERCHE

La présente circulaire remplace et annule la note de service n° 96-2041 en date du 22 mars 1996 qui avait également pour objet les relations entre les établissements publics d'enseignement supérieur agronomique et vétérinaire et les associations.

Les établissements publics d'enseignement supérieur agricole et vétérinaire accueillent, dans leur majorité, des associations diverses sur leurs sites.

L'observation de ces associations montre que :

- leurs objets sociaux sont des plus variés (activités de publication, " sociétés savantes ", associations scientifiques, imprimerie, activités sportives ou culturelles, cercles d'étudiants...),

- elles sont généralement dirigées par des membres du corps enseignant des écoles.

La collaboration entre les établissements d'enseignement supérieur agronomique et vétérinaire et les associations relevant du régime dit de la loi de 1901 peut prendre plusieurs formes. Certaines associations ont simplement établi leur siège social dans les établissements. D'autres gèrent des activités d'intérêt général. Il me semble donc opportun de rappeler les grandes règles qui organisent les relations entre les EPESAV et les associations, notamment en matière de subventions et de gestion de fait.

Les EPESAV peuvent accorder des aides aux associations, sous la forme de subventions ou de prestations matérielles. Il ne s'agit pourtant pas, pour les EPESAV soumis au principe de spécialité, de se dessaisir de leurs missions législatives et réglementaires au profit d'une association, mais seulement d'aider les initiatives privées associatives concourant à des objectifs d'intérêt général liés aux missions de service public des EPESAV.

Il faut souligner, à ce sujet, que tout établissement qui subventionne une association court le risque de se voir reprocher d'avoir cherché à opérer un démembrement juridique de l'école si l'association se révèle être une association dite " transparente ".Le juge administratif comme le juge financier recourent à la notion d'association " para - administrative " ou " transparente " pour désigner une entité dénuée d'existence juridique propre ou ne disposant pas d'une réelle autonomie. Les juridictions peuvent alors soumettre l'ensemble de ses recettes et de ses dépenses à la procédure de gestion de fait dès lors qu'un certain nombre de conditions sont réunies.

Cette note a pour objet d'évoquer successivement :

- les caractéristiques d'une association " para - administrative ",

- les conditions régulières d'accueil d'une association au sein d'un EPESAV.

I/ Comment le juge qualifie - t - il une association " para - administrative " ou " transparente " ?

La procédure de gestion de fait peut être engagée à l'encontre de toute personne, qu'elle soit physique ou morale, qui s'immisce sans avoir qualité pour le faire dans les fonctions réservées au comptable public.

La détention ou le maniement direct ou indirect de fonds ou valeurs irrégulièrement extraits de la caisse d'un organisme public constitue, en particulier, un acte flagrant de gestion de fait.

L'accueil d'une association au sein d'un établissement public, peut conduire si certaines conditions ne sont pas respectées, à une telle extraction irrégulière de deniers publics. En effet, il peut y avoir gestion de fait si un établissement accorde à une association une subvention fictive, c'est à dire une subvention utilisée à des fins étrangères à l'objet associatif ou si l'établissement a conservé la maîtrise des fonds accordés.

L'extraction irrégulière de deniers publics survient ainsi le plus souvent à l'occasion de paiements réguliers en la forme mais dont l'objet réel n'est pas celui révélé dans les pièces justificatives jointes au mandat.

Le juge administratif qualifie d'association " transparente " ou " para- -administrative " les associations qui constituent dans les faits un démembrement de l'établissement qui les subventionne. Leur création ont généralement pour but de contourner les règles de l'administration et de la comptabilité publique.

La Chambre Régionale des Comptes de Provence - Alpes - Côte d'Azur a, à plusieurs reprises, considéré que l'ensemble des recettes et dépenses d'une association devait faire l'objet d'une procédure de gestion de fait dès lors que les trois conditions suivantes se trouvaient simultanément réunies :

1- absence de vie associative (pas ou peu de réunions de l'assemblée générale ou du conseil d'administration) et prépondérance des représentants de l'établissement dans les organes statutaires de l'association ;

2- financement des activités de l'association par des ressources largement prédominantes provenant de l'établissement et, corrélativement, absence ou caractère symbolique des recettes d'origine associative : cotisations, ressources propres tirées des activités ;

3- objet social et activité correspondant à des missions relevant des compétences de l'établissement.

Lorsque les critères précités ne sont pas tous réunis, les chambres ne déclarent généralement pas la gestion de fait. La Chambre Régionale des Comptes de Picardie a ainsi considéré dans un arrêt du 21 juillet 1994 Région Picardie, que des organismes dispensant des aides publiques au moyen exclusif de subventions reçues pour ce faire, mais disposant d'une autonomie suffisante dans le choix des bénéficiaires, n'étaient pas passibles de voir engagée à leur encontre une procédure de gestion de fait.

Certaines Chambres Régionales des Comptes appliquent une jurisprudence différente et privilégient comme critère l'existence de dépenses étrangères à l'objet social de l'association et décidées par l'ordonnateur (cf : CRC Ile - de - France 13 octobre 1993 et 8 juin 1994 et Cour des comptes 4 mai 1995, Commune de Limeil - Brévannes).

Ce dernier raisonnement n'est qu'apparemment contradictoire avec la jurisprudence de la Chambre Régionale des Comptes de Provence - Alpes - Côte d'Azur, ce qui explique qu'aucune des deux logiques n'ait été censurée par la Cour des comptes.

En effet, si les dépenses de l'association sont conformes à son objet social, mais que cet objet social recoupe des compétences qu'un établissement public ne saurait déléguer à une association placée sous son entière dépendance, il y a gestion de fait.

De même, si l'objet social de l'association n'interfère en rien avec les compétences de l'établissement public mais que, de fait, l'association dépend totalement de l'exécutif de celui - ci et réalise au moyen des subventions qui lui sont allouées des dépenses qui ne relèvent pas de son objet mais de la responsabilité de l'établissement public qui l'héberge, il y a aussi gestion de fait.

II/ Les conditions régulières d'accueil d'associations au sein des écoles.

Les rapports rédigés par la Cour des comptes suite au contrôle effectué sur la gestion des établissements d'enseignement supérieur mettent en exergue le caractère imprécis et parfois même opaque des relations financières existantes entre les établissements et les associations qu'ils hébergent sur leur site.

Un établissement hébergeant une association sur son campus et / ou lui apportant une subvention se doit de veiller au respect de certaines règles garantes d'une bonne gestion pour lui même et pour l'association en question. Ces diverses règles de bonne conduite seront énumérées ici successivement.

1/ L'objet social de l'association ne doit, en aucun cas, être confondu avec les missions de l'établissement qui l'héberge.

C'est la règle de base établie par le juge financier en relation avec sa jurisprudence sur la gestion de fait. En application de cette jurisprudence, le juge des comptes considère que les activités des associations hébergées sur le site d'établissements d'enseignement supérieur et / ou subventionnées par eux ne doivent en aucun cas faire concurrence aux missions exercées par ces écoles.

Avant d'accepter l'implantation d'une association sur leurs sites, les établissements d'enseignement doivent donc s'assurer du respect de cette condition préalable.

Il est à cet égard conseillé aux écoles de porter une attention particulière au risque d'ambiguïté généré par la fourniture aux associations de papier à en - tête. Les écoles doivent ainsi veiller à préserver le bon usage de leur nom et de leur image.

2/ La signature d'une convention entre l'EPESAV et l'association subventionnée

La conclusion d'une convention permet de clarifier les relations entre l'EPESAV et l'association, de garantir l'intérêt général au nom duquel est attribuée l'aide et d'assurer l'efficacité des financements publics. Elle est donc l'aboutissement d'une indispensable et préalable concertation entre l'EPESAV et l'association afin de déterminer les rôles respectifs des deux partenaires et les moyens mis en œuvre. Ainsi, la convention détermine notamment les conditions et les modalités d'attribution des aides.

Il appartient au directeur de l'EPESAV ayant reçu délégation de son conseil d'administration auquel il doit rendre compte, de signer cette convention. Du côté associatif, une délibération du conseil chargé de l'administration de l'association doit autoriser le président ou son mandataire exprès à signer la convention.

La convention doit mettre en évidence l'objectif poursuivi et les obligations réciproques.

Elle décrit l'ensemble des moyens mis en œuvre pour la réalisation de l'objectif ainsi que les modalités d'élaboration des comptes - rendus budgétaires et des rapports d'exécution (budget, bilan, délibérations, rapport d'activité...).

3/ Un nécessaire suivi de l'activité et des comptes des associations domiciliées sur le campus.

D'une manière générale, lorsqu'une association a établi son siège social au sein d'une école ou lorsqu'elle est liée par convention avec l'EPESAV, ce dernier doit posséder plusieurs documents portant la signature originale du président de l'association concernée :

- une copie des statuts et des actes constitutifs,

- une copie de la déclaration au Journal Officiel,

- la liste des membres chargés de l'administration de l'association avec leurs noms, professions, domiciles et nationalités.

De plus, l'EPESAV peut vérifier que l'association a bien contracté une assurance responsabilité civile pour couvrir les dommages causés dans le cadre de ses activités.

Par ailleurs, toute école qui subventionne des associations sur son campus se doit d'exercer un suivi et un contrôle de l'activité de ces associations. A ce titre, il est en particulier indispensable que l'agent comptable de l'école soit destinataire des bilans et comptes de résultat de chaque exercice de l'association.

De manière générale, le Secrétaire Général d'un établissement public d'enseignement accueillant des associations sur son site doit tenir des dossiers complets relatifs aux associations hébergées et notamment détenir l'ensemble des éléments nécessaires au suivi de leurs activités (statuts, procès - verbaux des assemblées générales récentes...).Il lui incombe également de vérifier que les concours apportés par l'école ont une destination qui demeure conforme au but dans lequel ils ont été consentis.

Je vous rappelle que l'utilisation de fonds publics peut être vérifiée par les comptables supérieurs du trésor et de l'inspection générale des finances et contrôlée par la Cour des Comptes.

Il faut souligner que la demande de transparence faite par les écoles vis à vis des associations rencontre souvent un manque de bonne volonté de la part des responsables de ces dernières.

L'école ne doit pas hésiter à user des moyens de pression que lui donne son pouvoir financier sur ces associations.

Ce pouvoir se manifeste, le plus souvent, par le fait que les écoles :

- octroient des subventions à certaines associations,

- mettent à disposition des installations indispensables à leur fonctionnement,

- sont destinataires de demandes d'exonération ou de remises gracieuses du paiement des redevances d'occupation, voire de " charges locatives " (factures d'électricité, de téléphone...).

Il faut souligner que le juge financier encourage les écoles à utiliser des méthodes coercitives afin d'obtenir les informations nécessaires à l'exercice obligatoire de leur mission de surveillance des activités exercées sur leurs campus.

4/ Les conditions relatives à la mise à disposition de locaux au profit d'une association.

Il arrive souvent que les établissements d'enseignement supérieur agronomique et vétérinaire mettent à disposition des association des locaux dont elles sont attributaires (le

plus souvent à titre de dotation). Cette mise à disposition doit être formalisée par la signature d'une convention de domiciliation passée entre l'établissement et l'association qui précise le caractère gratuit ou onéreux de la redevance et, dans ce dernier cas, son montant.

Si dans le cadre d'une mise à disposition de locaux, une école peut décider d'une éventuelle gratuité de la redevance, certains principes juridiques sont à respecter dans ce cas.

En effet, l'article A 15 du code du domaine de l'Etat dispose que cette gratuité ne peut être consentie que par le directeur des services fiscaux sur proposition motivée du service gestionnaire.

La mise à disposition gratuite de locaux est, de plus, encadrée par deux conditions cumulatives :

- l'occupation doit revêtir en totalité un caractère d'utilité publique, apprécié en fonction de la nature et du but de l'opération,

- l'occupation ne doit pas être pour l'occupant une source de recettes directes ou indirectes.

Tels sont les principes que je souhaitais vous rappeler dans le cadre des relations que vos établissements entretiennent avec les associations.