MINISTERE DE L'AGRICULTURE ET DE LA PECHE

Objet : Dispositif de gestion en mode LOLF
Bases juridiques : Loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances
Résumé : La présente instruction décrit le cadre général de la gestion budgétaire en mode LOLF. Des protocoles de gestion spécifiques précisent les modalités de gestion propres à à chaque budget opérationnel de programme.
Mots-clés : LOLF, budget opérationnel de programme, dialogue de gestion

CHARTE MINISTÉRIELLE DE GESTION EN RÉGIME LOLF

1 Responsabilités, principes, organisation
1.1 Le responsable de programme
1.2 Le secrétaire général
2 Déroulement et contenu des dialogues de gestion : crédits, activités et performance, effectifs et masse salariale.
2.1 Déroulement.
2.2 Cadrage du dialogue : protocoles, support, modalités
2.2.1 Protocoles de gestion.
2.2.2 Support du dialogue.
2.2.3 Modalités du dialogue.
2.3 Les trois volets du dialogue
2.3.1 Le dialogue sur les crédits.
2.3.2 Le dialogue sur les effectifs et la masse salariale.
2.3.3 Le dialogue sur le volet activités et performance
2.4 Organisation des dialogues de gestion au plan local.
Annexe : rappel des décisions de février 2005 sur les étapes de la déconcentration de la gestion

CHARTE MINISTÉRIELLE DE GESTION EN RÉGIME LOLF

La charte de gestion annexée à la note de service du 29 juin 2005 a permis la mise en place de la nouvelle gestion, en précisant l'articulation des responsabilités, administratives et budgétaires, et en définissant le cadre -protocoles types et maquette- à utiliser pour les premiers bops.
La nouvelle version de cette charte tient compte des questions apparues lors de l'entrée dans le régime LOLF et comporte des aménagements relatifs notamment :
- à l'association des responsables de programmes à la gestion sous conduite du Secrétaire Général des effectifs des programmes 1 et 4, qui contribuent à l'ensemble des programmes du ministère et à 2 programmes du MEDD,
- à l'extension de la déconcentration des possibilités de fongibilité,
- au contrôle financier.

1 Responsabilités, principes, organisation

Les rapports entre responsables de programme, responsables techniques, Secrétariat Général dans sa composante générale et dans sa composante DAFL, Cabinet, contrôleur financier et ministère des finances, résultent de la combinaison :
- des attributions définies par les textes organisant l'administration,
- des responsabilités budgétaires correspondant à la maquette des programmes LOLF et à la cartographie des BOP.

1.1 Le responsable de programme

Sous l'autorité du Ministre, il présente le programme, les priorités, traduites en objectifs et indicateurs, les résultats. Il élabore le rapport annuel de performance en s'appuyant sur la synthèse des rapports d'exécution des BOP.
Il détermine les modalités de gestion du programme (fongibilité, réemploi d'éventuelles marges, suivi spécifique de certaines activités, identification pour le programme des éléments clés du dialogue de gestion...) en tenant compte des modalités souhaitées par les directions partenaires.
Il établit les propositions budgétaires et les objectifs et indicateurs opérationnels, sur base d'un dialogue avec les responsables des BOP, et les transmet à la DAFL, qui valide en en référant le cas échéant au Cabinet.
Dans les cas de BOP ou enveloppes à pilotage technique distinct de celui du programme, les responsables ont, pour la part de programme relevant de leurs attributions, des responsabilités analogues à celles du responsable de programme.
Ils saisissent de leurs propositions simultanément la DAFL et le responsable de programme. Celui-ci fait connaître son avis ou ses observations, et est tenu informé des décisions.
Les comptes rendus sont envoyés par les responsables de BOP au responsable de programme qui en établit la synthèse et l'adresse à la DAFL. Ces comptes rendus sont envoyés, lorsque le responsable technique est distinct du responsable de programme, simultanément au responsable de programme, qui fait connaître son avis ou ses observations, et à la DAFL.
Rapports avec les responsables extérieurs au MAP, ministères et opérateurs.
Les responsables des programmes ou BOP concernés organisent, en liaison avec l'information sur les coûts des actions devant figurer dans les projets et rapports annuels de performance, des dialogues de gestion avec :

1/ les autres ministères :
- l'Equipement, pour retracer dans le projet annuel de performance (PAP) et le rapport annuel de performance (RAP) les moyens des directions régionales et départementales des affaires maritimes oeuvrant pour l'action pêche, ainsi que les objectifs qui leur sont assignés et les indicateurs correspondants ;
- l'Environnement, pour lui permettre de rendre compte des moyens des DDAF et des DDSV mobilisés pour son compte sur les programmes 1 et 7,

2/ les opérateurs de l'Etat sur lesquels s'appuie la mise en œuvre des politiques dont ils ont la responsabilité. Les dialogues avec les opérateurs doivent aboutir à :
- la fixation d'objectifs traduisant le concours des opérateurs aux objectifs des programmes et la détermination d'indicateurs propres à en mesurer les résultats,
- la définition de procédures d'échanges, à échéances préfixées, d'informations financières et sur les effectifs. Ces informations répondent, quant à leur contenu, leur forme et leur périodicité aux normes de présentation prescrites pour pouvoir renseigner les projets et rapports annuels de performance, et si nécessaire, être mises en cohérence avec celles des programmes, en particulier quant aux engagements.

1.2 Le secrétaire général

Il est responsable de la conduite globale de la gestion des ressources humaines et des moyens de fonctionnement, pour lesquels la réglementation des marchés publics implique un pilotage central, et assure, par l'intermédiaire de la DAFL, la régulation de l'ensemble du processus de gestion des BOP.
Il exerce ces responsabilités en concertation avec les autres directeurs, responsables ou non de programmes, notamment en matière de gestion des ressources humaines, de répartition des effectifs entre programmes, de gestion prévisionnelle des emplois, et plus spécialement en ce qui concerne les personnels inscrits sur les programmes 4 (administration centrale et DRAF) et 1 (DDAF), qui oeuvrent pour les 7 programmes du ministère, ainsi que, dans le cas des DRAF et DDAF, pour 2 programmes du MEDD.
Au sein du Secrétariat Général, la DAFL assure le pilotage financier central.
Elle est le point de passage obligé de tout document à incidence financière vers l'extérieur (ministère des finances, contrôleur financier, Parlement, Cour des Comptes, arbitrages interministériels...). Elle arbitre les réallocations internes à un programme entre BOP et enveloppes relevant de directeurs différents. Elle est garante de la validité et de l'auditabilité des informations présentées dans les projets annuels de performance (PAP) et étayant les rapports annuels de performance (RAP).
Elle met en place les crédits.
Elle organise le dispositif d'analyse des coûts permettant de faire ressortir le plus précisément les parts des moyens de soutien utilisées par les différents programmes.
Elle assiste les responsables de programme pour l'organisation et la conduite des " comités de programme " réunissant pour chaque programme les responsables nationaux des bops miroirs et un panel de responsables de bops.

L'ensemble de ces interventions se fait sous l'autorité du Cabinet.

2 Déroulement et contenu des dialogues de gestion : crédits, activités et performance, effectifs et masse salariale.

2.1 Déroulement.

Juillet octobre. Les responsables de bops font connaître, sur base de l'exécution n-1, leurs prévisions de réalisation en n, et expriment leurs demandes pour n+1, en crédits et ETP , ainsi que les ajustements d'objectifs qui leur paraissent souhaitables.
Ces échanges sur les futurs bops se font sur base de la notification :
- de dotations indicatives, en crédits et ETP, provisoires en juillet, puis mises en cohérence , en septembre avec les chiffres du PLF présenté au Parlement, et jusqu'en décembre, avec les amendements parlementaires,
- d'objectifs accompagnés d'un chiffrage des indicateurs,
- d'une norme cadrant la répartition des activités des services entre les programmes auxquels ils participent.
Dans cette phase, les responsables de bops associent les responsables des unités opérationnelles de leur ressort, et par eux les préfets de département, à la préparation des projets de bops, qui comportent :
- une répartition des crédits entre les différentes mesures et une répartition entre unités opérationnelles, éventuellement différentes de celles proposées par la centrale,
- dans le cas des bops de moyens, un plan d'activités projetant la répartition indicative des effectifs entre les différentes actions,
- des objectifs hiérarchisés et un chiffrage des résultats à atteindre, éventuellement différent de l'indication donnée par la centrale.
Dans le cas des bops déconcentrés et des bops mixtes, les notifications aux SD sont faites sous le couvert des préfets, et ceux-ci émettent un avis sur les projets de bops adressés en retour par les R bops aux responsables nationaux.

Décembre. Notification définitive des dotations et objectifs des bops.

Janvier. Prise en charge par les responsables des bops de la programmation budgétaire initiale nationale, à traduire pour chaque bop par un document prévisionnel de gestion, établi conformément à la note de service SG/DAFL N 2006-1507 du 26 janvier 2006.
Mars. Comptes rendus d'exécution sur n-1. Ces comptes rendus relient l'exécution comptable à la réalisation des objectifs et à l'analyse de l'activité des services, exprimée en volumes d'ETP découpés, sur base des résultats de l'enquête missions, entre les différents programmes auxquels ils participent. Certaines de ces informations seront intégrées dans les rapports annuels de performance des programmes (RAP) à présenter dans la loi de règlement sur n-1.

2.2Cadrage du dialogue : protocoles, support, modalités

2.2.1 Protocoles de gestion.

Un protocole de gestion est établi pour chaque BOP par le responsable de programme ou le responsable technique en associant le responsable de programme et les directions intéressées après consultation des futurs responsables de BOP.
Ce protocole, construit sur base d'un modèle type préparé par la DAFL, définit :
- l'ensemble des règles de gestion, notamment quant aux dépenses à couvrir en priorité et à l'exercice de la fongibilité dans ses trois modes possibles : hors titre 2 (personnel), au sein du titre 2, et du titre 2 vers les autres titres ;
- les contenus des dialogues, sur les trois volets, en distinguant la part imposée de la part ouverte à discussion, notamment sur les valeurs cibles des indicateurs de résultat ;
- les procédures et périodicités des échanges, sur les crédits, les effectifs, la performance, en phases de préparation et d'exécution des BOP.
La DAFL est dépositaire des protocoles ⁽¹⁾ tels qu'ils ont été arrêtés ou doivent l'être pour tous les bops 2006, y compris les bops centraux. Les responsables de programmes lui adressent en conséquence les versions définitives des protocoles avant le 31 mai 2006.

2.2.2 Support du dialogue.

OPUS est le support navette pour les différentes phases des dialogues de gestion.. Les premières fonctionnalités de l'outil ont permis la notification des dotations fin 2005 et leur mise en place début 2006. Elles seront développées pour couvrir les différents volets des bops. L'accès en consultation est ouvert aux contrôleurs financiers locaux et aux préfets ⁽²⁾
OPUS est configuré pour des utilisations spécifiques aux :
- échanges internes au ministère dans la phase de préparation des bops,
- échanges sur les données de gestion une fois les dotations arrêtées,
- échanges avec le contrôle financier - Chef du contrôle budgétaire et comptable ministériel en centrale et contrôleurs financiers locaux-,
- échanges avec les préfets.

2.2.3 Modalités du dialogue.

Outre les échanges courants entre services et les échanges de documents et d'informations sur Opus, les dialogues de gestion comportent une phase d'échanges directs entre responsables des programmes, assistés des responsables nationaux des bops " miroir ", et responsables des bops déconcentrés, les échanges organisés dans les secteurs de l'enseignement et des services vétérinaires pouvant être pris comme référence.

De tels échanges directs ou, dans le cas des bops départementaux, avec un panel large de responsables de bops, sont indispensables pour ajuster les dotations, les objectifs et leur ciblage aux réalités des services auxquels ils sont assignés.

Les IGIR et IGVIR servent de relais aux responsables nationaux pour la partie directe des échanges sur les effectifs et accessoirement les moyens des services, avec les responsables des bops déconcentrés.

2.3 Les trois volets du dialogue

2.3.1 Le dialogue sur les crédits.

Il est cadré par les comités financiers de programmes, organisés par chaque responsable de programme avec le concours de la DAFL, auxquels participent les responsables nationaux du programme et des différents bops miroirs du programme et un panel de responsables de bops déconcentrés. Ces comités se réunissent aux différents moments de la préparation, de la programmation et de l'exécution budgétaire.

Le dialogue propre à chaque BOP porte sur la construction et l'exécution du BOP, budget libellé en autorisations d'engagement et crédits de paiement, répartis par destination et nature.
Le responsable de programme assure, dans le cadre d'un pilotage par objectifs, la fongibilité entre crédits ou/et droits à engager délégués aux responsables de bops, et lève au plus tôt les limitations temporaires mises à la fongibilité dans la première étape de déconcentration de la gestion. Sauf exceptions explicites dûment étayées, les responsables de bop ont donc en 2006, la possibilité effective de s'écarter du fléchage initial des crédits s'ils l'estiment nécessaire au regard des objectifs et indicateurs sur base desquels ils rendront compte.
Sont rappelés en annexe les groupes de mesures d'un même bop fongibles entre elles, et les étapes de la déconcentration décidées en février 2005.
Le dialogue crédits est nourri, quant aux bops mixtes, par des informations en provenance des opérateurs sur les suites données aux mesures décidées par utilisation des droits à engager.
La mise en place et la programmation des crédits s'effectuent au moyen du support OPUS.
La programmation porte notamment sur :
- le fonctionnement, segmenté plus ou moins précisément selon les sujets (par exemple la formation ou les déplacements) sur lesquels les acteurs souhaitent faire porter le dialogue ;
- les interventions, décomposées entre en cours et nouvelles ;
- les opérations d'investissement.
Sauf disposition inverse, elle est indicative, à charge pour les responsables de rendre compte des raisons d'éventuels écarts par rapport aux prévisions.
Des normes prudentielles définies dans le dialogue de gestion peuvent en outre encadrer les marges de décision ouvertes aux gestionnaires. En matière d'interventions, le responsable régional/ interdépartemental de bop peut s'écarter de la programmation initiale dans la limite d'un dépassement d'au plus 50 000€ ou d'au plus 20% du montant programmé initialement pour un ensemble de mesures.
Des dispositions spécifiques de la DAFL préciseront les modalités de gestion financière, notamment en ce qui concerne les mises en réserve.

2.3.2 Le dialogue sur les effectifs et la masse salariale.

Un des points clés en est la définition de règles pour l'exercice de la fongibilité asymétrique :
- règles de procédure et compétences respectives des responsables centraux (du programme, des finances, des ressources humaines), des préfets et responsables locaux, du contrôleur financier ;
- règles de fond de réemploi de la marge générée par une éventuelle sous utilisation de la dotation d'ETP, de partage entre retour au programme ou réutilisation locale, d'équilibre à respecter entre emplois permanents et vacataires et entres mesures structurelles et conjoncturelles, etc.
L'intervention du SG s'inscrit dans le cadre suivant.
Il arrête, après concertation avec les responsables de programme, le calibrage global des effectifs et masses salariales de chacun des cinq programmes qui en sont dotés (programmes 1, 4, 5, 6 et 7). Il revient ensuite aux responsables de programme de répartir les moyens qui leur sont ainsi attribués.
Personnels inscrits directement sur les programmes 5, 6 et 7 (personnels de l'enseignement et des services vétérinaires).
Les responsables de programme assurent, avec l'assistance le cas échéant des services du SG, la répartition territoriale interne aux programmes, cette répartition étant effectuée dans le cas des services vétérinaires en s'appuyant sur les IGVIR et en liaison avec le MEDD.
Personnels inscrits sur les programmes 4 (administration centrale / DRAF) et 1 (DDAF) :
- Administration centrale. Le SG arrête, après expression et confrontation des demandes dans le cadre des COMAG (comités des missions des affaires générales) placés sous l'autorité de l'IGIR d'administration centrale, la répartition des effectifs de centrale.
- DRAF et DDAF. Le SG, agissant en tant que responsable du programme 4 et responsable technique des effectifs sur programme 1 (DDAF), associe, dans des dialogues de gestion formalisés, les responsables des 6 autres programmes du MAP, plus ceux des 2 programmes du MEDD, à la détermination de leurs parts respectives sur les 3 ensembles d'effectifs.
- Il procède, en s'appuyant sur les IGIR, à la répartition territoriale des effectifs des DRAF et DDAF, assortie d'orientations sur les priorités affectées aux programmes et actions LOLF, traduites en une répartition indicative, libellée en pourcentages, des effectifs de chaque SD entre 9 programmes.
Cette répartition a valeur d'information : les crédits sont exécutés sur la base des ensembles administration centrale/ DRAF/ DDAF, et les dotations d'effectifs ne sont pas découpées à un niveau inférieur à celui du service déconcentré. Elle n'en est pas moins un élément essentiel à cerner au plus près dans les trois phases 1/d'élaboration des projets annuels de performance, 2/de gestion , 3/ de comptes à rendre dans les rapports annuels de performance prévus par la LOLF.
Lors de la préparation budgétaire, elle sert de support (dès le 1^er trimestre 2006 pour le PLF 2007) :
- au dosage le plus en amont des priorités entre programmes et des priorités internes à chaque programme,
- à la négociation avec la direction du Budget sur ces priorités et leurs conséquences en termes de moyens, puis à leur présentation au Parlement,
- à l'implication des responsables de programmes dans la discussion sur la part des moyens leur revenant pour leur donner la visibilité la plus précoce et la plus précise sur l'avancement et les résultats de cette discussion de laquelle dépend, pour partie, le calibrage de leurs objectifs.
Le partage des effectifs pour l'exercice à venir est préparé à partir du constat établi :
- en centrale, sur base des travaux d'analyse des activités conduits par l'IGIR de centrale,
- en SD sur base des résultats les plus récents des travaux d'analyse des activités (en ce qui concerne les DRAF et DDAF, l'enquête missions, dont les résultats provisoires pour n-1 sont disponibles en février n, et les résultats définitifs en avril).
Il résulte de l'infléchissement de la répartition constatée en fonction :
- de la norme générale de resserrement des effectifs, déclinée structure par structure,
- des priorités retenues.
Le dialogue amont, entre responsables nationaux concernant les DRAF et DDAF, se poursuit par un dialogue entre le SG, via les IGIR, et les responsables déconcentrés, le SG agissant alors à la fois comme responsable de programme et mandataire des responsables des autres programmes.

2.3.3 Le dialogue sur le volet activités et performance

Il porte sur le choix des priorités à respecter dans les activités concourant à la mise en œuvre du BOP, par le service responsable lui-même du BOP et les services responsables d'unités opérationnelles qui lui sont rattachées. Il est assis sur une description des ressources, notamment des emplois, mises en relation avec les activités concrètes des services.
Quant à la performance, le protocole de gestion de chaque bop définira le cadre de la déclinaison des objectifs nationaux du programme en objectifs opérationnels, qui passe par :
- une adaptation de leur valeur au contexte local,
- la définition d'objectifs intermédiaires, résultant par exemple de la segmentation d'un objectif de délais entre différents intervenants sur un processus,
- l'ajout éventuel d'objectifs et indicateurs complémentaires se rapportant à des orientations complétant les priorités affichées dans les PAP, par exemple d'un objectif relatif à l'action " cheval " du programme 1.
- la détermination de valeurs cibles.
Comme pour les crédits, ce dialogue de gestion se nourrit au niveau local d'un dialogue entre responsable du bop et responsables des unités opérationnelles y incluses.
Les supports d'échanges d'informations restent en partie à construire, le principe étant de vérifier avant toute création de nouvelles données à utiliser pour un indicateur si une donnée équivalente n'existe pas déjà dans une des bases de données.

2.4 Organisation des dialogues de gestion au plan local.

Les SD sont responsables de plusieurs bops ou/et unités opérationnelles :
- les DDAF sont responsables i/ de leurs bops de moyens, ii/d'uo sur les différents bops d'intervention sous responsabilité des DRAF, iii/ d'uo sur les bops d'autres services,
- les DRAF sont responsables de bops et uo sur leurs bops de moyens et sur les bops d'intervention,
- les DDSV sont responsables de leurs bops de moyens et d'uo sur le bop d'intervention dont le DDSV/R est responsable.
De plus, pour les interventions, le niveau régional de responsabilité sur le bop ne coïncide pas avec le niveau opérationnel, le plus souvent départemental, de prise des décisions et définition locale des objectifs. Une concertation approfondie entre les deux niveaux est de ce fait indispensable pour la préparation de ces bops.
La constitution de comités de bops au niveau régional est recommandée pour, d'une part, permettre cette concertation politique par politique, d'autre part faciliter l'examen d'ensemble des différentes politiques mises en œuvre par les mêmes structures.
C'est au sein de ces comités que pourra être établie la liaison nécessaire entre les dialogues sur les interventions, conduits par les responsables des programmes de politique publique (du MAP ou du MEDD) et ceux sur le calibrage des effectifs structure par structure et la répartition des activités entre programmes et actions, conduits par le SG, comme mandataire des responsables des différents programmes,.
Les dialogues de gestion, dans leur phase locale entre les deux niveaux de service, et dans leur phase d'échanges entre responsables de bops et responsables nationaux, sont conduits dans le strict respect des prérogatives des préfets, systématiquement saisis pour avis des projets de bops dans leurs différents volets -crédits, effectifs, performance et activités- établis par les responsables de bops.

Le Secrétaire Général
Dominique Sorain

( 1) La formalisation des protocoles est indispensable : les règles du bop doivent être connues, et elles doivent pouvoir être communiquées aux acteurs externes : autres ministères, CF, préfets, corps de contrôle , Parlement.
( 2) ouverture programmée pour fin mars 2006

annexe

HAUT