MINISTERE DE L'AGRICULTURE ET DE LA PECHE

Objet : Lancement du contrôle interne budgétaire et comptable.
Bases juridiques : Loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001. Note du Secrétaire général du 6 décembre 2006 diffusée par note de service SG/DAFL/SDAB/N2006-1561 du 21 décembre 2006
MOTS-CLES : dispositif de contrôle interne (qualité budgétaire et comptable)

Introduction
1) en quoi consiste le contrôle interne comptable (CIC) ?
1.1. le principe
1.2. les modalités du CIC
2) quels sont les enjeux du CIC ?
3) qui est concerné par le contrôle interne comptable ?
4) comment procéder dans la structure ?
5) quelle organisation ?
5.1. le plan d'action comptable ministériel (PACM)
5.2. quelle application du plan d'action dans les services déconcentrés ?
5.3. quelle application du plan d'action dans les services centraux ?

La présente note de service vise à apporter à l'ensemble des services centraux et déconcentrés du ministère de l'agriculture et de la pêche les éléments nécessaires pour appréhender le contenu de la démarche et apprécier l'impact de son introduction dans le fonctionnement de ceux-ci. Elle n'a pas pour but de servir de mode opératoire pour déployer le Contrôle interne comptable dans ces services.
Dans cette perspective, elle se propose de répondre aux questions suivantes :
- en quoi consiste le contrôle interne comptable (CIC) ?
- quels sont les enjeux du contrôle interne comptable ?
- qui est concerné par le CIC ?
- comment procéder dans la structure ?
- quelle organisation ?

1) en quoi consiste le contrôle interne comptable (CIC) ?

1.1. le principe
Appréhendée du point de vue de l'ordonnateur et du gestionnaire, la notion de Contrôle interne comptable (CIC) s'entend au sens large, puisqu'elle inclut la phase budgétaire d'engagement de la dépense et l'appréciation de la conformité et de la régularité des actes juridiques tant en matière de dépense que de recette.
Le contrôle, dans ces domaines budgétaires et comptables, n'est pas une fonction nouvelle, loin s'en faut. Son exercice présentait toutefois jusqu'à présent deux caractéristiques :
- il était pour une large part " externalisé ". En effet, il était principalement centré sur la présentation des dossiers au visa ou à l'avis du contrôleur financier ;
- pour le reste, son exercice se confondait, en interne, avec l'exercice du contrôle hiérarchique, selon des modalités souvent assez peu formalisées.
Avec la LOLF la comptabilité de l'État se rapproche de celle des entreprises (article 30 : " La comptabilité générale de l'État est fondée sur le principe de la constatation des droits et obligations. (...) Les règles applicables à la comptabilité générale de l'État ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu'en raison des spécificités de son action ").
Dans le cas de l'entreprise, les différentes parties prenantes (actionnaires, pouvoirs publics, fournisseurs...) ont intérêt à ce que sa comptabilité soit transparente, d'où une exigence de rigueur fondée sur un certain nombre de règles mais aussi sur des pratiques visant à maîtriser l'ensemble des risques. Le contrôle interne comptable est le dispositif qui permet d'assurer cette maîtrise. Il se définit comme " l'ensemble des dispositifs organisés, formalisés et permanents, choisis par l'encadrement, mis en œuvre par les responsables à tous les niveaux pour maîtriser le fonctionnement de leurs activités financière et patrimoniale. "
Pour l'État, avec la mise en place de la LOLF, la question se pose désormais dans les mêmes termes mais avec une exigence de rigueur accrue puisqu'il s'agit d'assurer aux citoyens une garantie de bon fonctionnement et de transparence du service public. L'article 27 de la loi organique traduit cette exigence en stipulant que " les comptes de l'État doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine. " A l'instar de l'entreprise, les services de l'État doivent donc s'organiser pour maîtriser les risques dans les domaines budgétaire et comptable, sans s'en remettre à un contrôle externe. C'est l'objet du contrôle interne comptable.

La qualité du contrôle interne comptable, entendu dans son sens large, c'est-à-dire incluant la phase budgétaire de l'engagement de la dépense ou de la recette, constitue la base de la certification des comptes.

1.2. les modalités du CIC
► Le premier risque auquel la gestion budgétaire et comptable se trouve exposée est la confusion des acteurs (" qui fait quoi ? ").
La première précaution consiste donc à mettre en place des schémas d'organisation financière organigrammes fonctionnels qui précisent les tâches de chacun et ses responsabilités (délégation de signature, habilitation informatique, tâches assumées, etc.). Cette étape concilie deux impératifs : la séparation des tâches, gage de sécurité, et la continuité des opérations (y compris la gestion des absences), gage de permanence du service public.
► Le deuxième risque auquel est exposée la gestion est l'anomalie ou l'erreur dans le traitement par ignorance des procédures à suivre.
La deuxième précaution consiste donc à constituer une documentation de référence exhaustive, à jour, contenant tous les outils nécessaires aux agents opérationnels pour mettre en œuvre les processus budgétaires et comptables.
► Le troisième risque auquel la gestion est exposée réside dans les défaillances humaines.
La troisième précaution consiste donc à organiser les contrôles internes pour prévenir voire détecter ces défaillances lorsqu'elles se produisent. Les contrôles mis en place à cette fin se situent à trois niveaux : auto-contrôle par l'agent, contrôle mutuel entre agents opérationnels et contrôle de supervision par le chef de service.
► Le quatrième risque important auquel est exposée la gestion est la perte de mémoire des actes.
La quatrième précaution consiste donc à organiser la " traçabilité " des opérations. Garder la trace permet de justifier chaque opération, de remonter au fait qui l'a générée. Cette action passe par l'archivage des dossiers et leur normalisation (pièces justificatives, traçabilité des intervenants, conservation des données). Cette exigence de traçabilité s'applique non seulement aux opérations budgétaires et comptables elles-mêmes, mais aussi à l'enregistrement des contrôles opérés en interne sur ces mêmes opérations.

2) quels sont les enjeux du CIC ?

La LOLF a modifié la responsabilité de l'ordonnateur en faisant de lui le premier responsable dans la chaîne de traitement des opérations de dépense et de recette. La maîtrise des risques comptables commence donc à son niveau.
La qualité des comptes (régularité, sincérité, exactitude, exhaustivité, bonne imputation et rattachement au bon exercice) est certifiée chaque année par la Cour des Comptes (à l'instar de la certification des comptes par le commissaire aux comptes pour une entreprise).
Si la maîtrise des risques est défaillante à son niveau, l'ordonnateur sera mis en cause personnellement en cas de refus de certification par la Cour. Il s'agit bien d'une responsabilité nouvelle qui s'ajoute à celles qu'il exerçait déjà en cas de dysfonctionnements.
· Au delà des enjeux directement liés à la certification, le CIC constitue un enjeu en termes de bonne organisation et de bonnes pratiques à toutes les étapes des processus.
· Il apporte à tous les acteurs, depuis l'agent jusqu'au directeur, une meilleure sécurité par le renforcement de la formalisation des procédures.
· Il n'est pas en soi une tâche nouvelle ou supplémentaire, il constitue une approche différente de l'organisation du travail dans les domaines budgétaire et comptable.
· Le CIC n'a absolument pas pour objectif une évaluation individuelle ou collective des agents ; il vise à fiabiliser les procédures du système.

3) qui est concerné par le contrôle interne comptable ?

Au sein de l'ensemble des services, toute la chaîne de traitement administratif et comptable des opérations qui aboutissent à une dépense ou une recette est concernée, donc tous les agents qui interviennent dans cette chaîne.
Aussi désormais, le premier objectif à atteindre, tant en administration centrale qu'en service déconcentré, est l'implication des agents des services (services techniques d'une direction départementale ou régionale par exemple) qui sont à l'origine d'une dépense ou d'une recette.
Avant la réforme, ces services étaient en effet peu concernés par les opérations comptables, lesquelles étaient prises en charge par une cellule spécialisée (au sein du secrétariat général pour ce qui concerne les services déconcentrés, au sein des missions d'affaires générales pour l'administration centrale). Aujourd'hui la responsabilité de leurs agents est engagée autant que celle de leurs collègues de la comptabilité. La mise en place du contrôle interne budgétaire et comptable commence donc à leur niveau et implique leur hiérarchie autant que celle des services généraux.

4) comment procéder dans la structure ?

Certaines directions sont déjà rompues à l'analyse des risques et à la formalisation des procédures dans le cadre des démarches d'assurance qualité. Le déploiement du contrôle interne dans le domaine budgétaire et comptable participe de la même philosophie et fait appel à des démarches comparables. Elles consistent, au regard des différents types de risques énoncés plus haut, à analyser les fragilités de la structure pour définir les réponses adaptées. Il convient de trouver le bon niveau de réponse au risque par rapport aux enjeux (appréciés à partir de la probabilité de dysfonctionnements et de la gravité de leurs conséquences en cas de réalisation).
Par ailleurs, les exigences contenues dans le déploiement du contrôle interne comptable sont de même nature que celles qui sont exprimées à l'échelon européen dans la mise en œuvre des contrôles sur l'attribution des aides communautaires.
Malgré ces analogies, le contrôle interne budgétaire et comptable reste une démarche spécifique du fait de son champ d'application et de sa nature. Sa mise en œuvre sera progressive et implique un engagement dans la durée.

5) quelle organisation ?

5.1. le plan d'action comptable ministériel (PACM)
Les services de la Fonction comptable de l'État (FCE) ont élaboré un référentiel de contrôle interne comptable. Ce document découpe le champ de la comptabilité en cycles (ex. : dettes, immobilisations et stocks, charges...) et les cycles en processus comptables (ex. : commande publique, paie, interventions...). Pour chaque processus il recense la documentation, les procédures, les principaux risques et les dispositifs de contrôle à mettre en place. En application de ce référentiel le plan d'action comptable ministériel, élaboré au sein du ministère, fixe les actions prioritaires à conduire pour maîtriser les risques identifiés par le référentiel. Ce plan a été présenté en 2006 devant la Cour des comptes qui l'a approuvé. Il engage donc le ministère sur les résultats à atteindre puisque la certification en dépendra.
Le PACM est évolutif. Il sera actualisé chaque année en fonction du déploiement du dispositif de contrôle interne dans le ministère, de l'évolution des enjeux financiers et de l'identification des risques.

5.2. quelle application du plan d'action dans les services déconcentrés ?
Dans sa lettre du 6 décembre dernier à tous les directeurs, le Secrétaire général a appelé à engager le déploiement sans tarder : " Il convient dès à présent de vous engager dans la mise en place effective des dispositifs de contrôle interne et pour ce faire vous devez vous organiser pour mener à bien cette réforme. Cela nécessite la mise en place au sein de vos services d'un ensemble de procédures structurées, formalisées et contrôlées qui attestent de la maîtrise et de la transparence de votre activité. "
Cette mise en œuvre passera par plusieurs étapes successives : l'organisation, la documentation, les contrôles internes et la traçabilité des opérations. La priorité en 2007 pour tous les services du ministère, en application du PACM, doit porter sur la première étape organisationnelle : élaboration ou actualisation des schémas d'organisation financière des services. Une prochaine note de service organisera cette première étape pour l'ensemble des services déconcentrés.
Parallèlement une expérimentation sera conduite sur quelques sites pilotes pour apprécier les conditions d'organisation des étapes suivantes de la démarche. Les sites retenus bénéficieront, au cours de l'année, de l'appui d'une équipe d'audit-conseil de la MIGA (CGAAER) pour réaliser une analyse conjointe de l'existant dans les structures, accompagner la mise au point des organigrammes fonctionnels et préparer des réponses adaptées pour les étapes suivantes (documentation, contrôle, traçabilité).

5.3. quelle application du plan d'action dans les services centraux ?
Les schémas d'organisation financière élaborés en 2006 devront être réactualisés pour cette année (cf. ma note du 23 janvier dernier). Par ailleurs, le bureau de la comptabilité pourra fournir aux directions qui le souhaitent un appui technique pour le déploiement d'organigrammes fonctionnels compléments des schémas d'organisation financière.
Dans la continuité des travaux entrepris en 2006 pour la fiabilisation du bilan d'ouverture, la démarche des audits partenariaux conduits par la MIGA et la Mission d'audit, d'évaluation et de contrôle (MAEC) de la Direction générale de la comptabilité publique (DGCP) sera renouvelée. Au regard de l'importance du mode de comptabilisation des charges d'intervention les audits porteront sur la fiabilisation des charges à payer comptabilisées au titre de deux offices agricoles, l'ONIEP et VINIFLHOR, et du CNASEA.

Le Directeur des affaires financières
et de la logistique
François de LA GUERONNIERE

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