MINISTERE DE L'AGRICULTURE ET DE LA PECHE

Objet : programmation budgétaire, déroulement du dialogue de gestion 2008
Bases juridiques :
Loi organique n2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances
Décret 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements
Décret 2005-54 du 27 janvier 2005 relatif au contrôle financier au sein des administrations de l'Etat
Arrêté du 29 décembre 2005 relatif au contrôle financier des programmes et services du ministère de l'agriculture et de la pêche
MOTS-CLES : Budgets opérationnels de programme (BOP), programmation budgétaire initiale (PBI), documents Prévisionnels de Gestion (DPG), dialogue de gestion, performance.

1. Règles d'élaboration des BOP
1.1 La nouvelle maquette budgétaire
1.2 La gestion des crédits
1.3 Le plan d'activités
1.4 La performance
2. Etapes et calendrier du dialogue de gestion sur la programmation
2.1. Analyse des coûts prévisionnelle
2.2. Pré-Répartition des moyens entre BOP par l'administration centrale
2.3. Proposition de répartition par les services déconcentrés
2.4. Ajustement final et notification des BOP par l'administration centrale
2.5. Validation locale des BOP
Annexes

Les modalités de la programmation budgétaire et du dialogue de gestion sur le budget 2008 sont précisées dans la présente circulaire aux directeurs d'administration centrale, préfets, contrôleurs financiers locaux et chefs de services déconcentrés du MAP.

1. Règles d'élaboration des BOP

L'organisation budgétaire connaît en 2008 une évolution importante avec le regroupement dans les BOP régionaux des moyens des services jusque là gérés dans des BOP de niveau départemental.
En consolidant ainsi la responsabilité budgétaire de l'échelon régional, cette évolution va permettre de simplifier et d'améliorer la qualité du dialogue de gestion des services déconcentrés avec l'administration centrale. Je demande aux responsables de BOP régionaux de bien prendre la mesure de leurs nouvelles responsabilités, dans le contexte de la réforme ministérielle et du nécessaire redressement de nos comptes (cf. annexe 1).

1.1 La nouvelle maquette budgétaire

Le périmètre des programmes budgétaires est modifié : les moyens des directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF), qui ont été imputés sur le programme 154, " gestion durable " sont transférés sur le programme 215, " conduite et pilotage ".
Les moyens des directions départementales des services vétérinaires (DDSV), qui ont été imputés sur des BOP de niveau départemental, sont regroupés au niveau régional, au sein d'un nouveau BOP unique régional sur le programme 206.
La nouvelle structure des BOP régionaux sur les programmes 215 et 206 entraîne une modification de la nomenclature des BOP et des articles d'exécution (cf. annexe 2), qui sera retranscrite sur OPUS.

1.2 La gestion des crédits

Au regard des enseignements que l'on peut tirer de l'exécution 2006 et 2007 (cf. annexe 3), les objectifs pour 2008 sont de :
- promouvoir la responsabilité des responsables de BOP, grâce à la fongibilité et à la mise à disposition globale des dotations,
- fluidifier et simplifier l'exécution budgétaire, en accélérant la mise à disposition des crédits, en limitant le nombre de délégations ainsi que des re-programmations en cours d'année.

1.2.a Les programmations : au niveau national, il sera procédé à une programmation initiale soumise au visa du CBCM. Les re-programmations de crédits en cours de gestion devront respecter les nouvelles règles suivantes ⁽¹⁾ :
Deux séquences de révision de la programmation budgétaire initiale sont prévues, au début des mois de mai et en septembre ; ces dates peuvent cependant être adaptées par le responsable de programme dans le cadre du protocole de gestion de chaque programme. Les demandes ponctuelles qui seraient formulées en dehors de ces deux rendez-vous et qui ne correspondraient pas aux critères ci-dessous seront mises en attente pour validation au moment des deux re-programmations prévues. Dans l'intervalle, il sera procédé à des modifications de programmation seulement dans les cas suivants :
► mouvements induits par des décisions interministérielles (collectif, décrets d'avance, de transfert, de virement, dégel de la mise en réserve),
► mouvements de fongibilité asymétrique prévus dans la PBI,
► attribution de fonds de concours,
► redéploiement de crédits décidés dans un cadre interministériel en cas de crise,
► mouvements liés à la fin de gestion (novembre et décembre).
Ces règles s'appliquent à tous les BOP (centraux, déconcentrés et mixtes).
A l'occasion de chaque re-programmation, les responsables centraux et déconcentrés mettent systématiquement et instantanément à jour les données budgétaires de l'application ministérielle OPUS pour les BOP et pour les UO.

1.2.b La notification des crédits des BOP : il est demandé aux responsables de BOP " miroir " de notifier aux services déconcentrés des dotations les plus globalisées possible au sein des BOP déconcentrés et mixtes ; ces notifications effectuées dans OPUS, sont chaque fois que possible assorties de commentaires et orientations. Néanmoins les décisions nationales dérogatoires à ce principe de fongibilité s'appliquent : ces cas particuliers sont mentionnés dans la future maquette des BOP.

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1.2.c Mise à dispositions des crédits : Les responsables de BOP doivent disposer d'emblée de la totalité de la dotation programmée dans leur BOP initial. Le secrétariat général (direction des affaires financières et de la logistique) veillera à la bonne application de cette règle.

1.2.d Réserves nationales : les responsables de programme peuvent constituer, pour la gestion de certains dispositifs, une réserve nationale, pour le financement des mesures de crise et les ajustements de dotation des BOP en cours d'année. Cette réserve n'est pas intégrée aux montants notifiés aux responsables de BOP. Leur montant doit rester limité dans le cas général. Ces réserves ne pourront être mobilisées qu'à l'occasion des rendez-vous prévus au paragraphe 1.2.a. ci-dessus. Bien entendu les responsables de programme conservent la faculté de déléguer des crédits de façon spécifique pour couvrir certaines dépenses imprévues de montant significatif à partir d'un BOP central.

1.2.e Gestion des crédits de titre 2 et des ETPT : les projets d'évolution des modalités de gestion des crédits de titre 2 et des ETPT dans les BOP sont évoqués en annexe 4. Le secrétariat général (service des ressources humaines) vous adressera une instruction spécifique en temps utile.

1.3 Le plan d'activités

Il s'agit d'un volet essentiel du BOP : le plan d'activité comprend :
- - une orientation pour l'exercice à venir de l'allocation des personnels et des moyens aux diverses actions conduites par les services. Cette orientation est effectuée en fonction de la performance et notamment de l'efficience attendue. Les prévisions résultant de ces orientations devront être effectuées avec soin, et dans les délais impartis, par les différentes UO des BOP ;
- - une dotation d'objectif (prévision budgétaire en ETP) qui sert de référence dans le dialogue de gestion sur les effectifs et leur évolution. Ces données sont donc la traduction quantifiée des réformes structurelles ministérielles.
Je demande donc à chaque responsable de BOP et aux IGIR et IGVIR de s'impliquer personnellement dans ce dialogue et de veiller à ce que pour chaque structure, le plan d'activité soit établi et renseigné sur OPUS à bonne date.
Par ailleurs, les plans d'activité des BOP de moyens reprendront pour information l'ensemble des crédits d'intervention programmés, par programme (cf. annexe 5).

1.4 La performance

Chaque BOP doit comporter un volet performance élaboré en interaction avec le plan d'activité et autant que possible avec le volet budgétaire. Les responsables de programme doivent s'assurer que les indicateurs nationaux sont déclinés à l'exception de ceux pour lesquels cet exercice n'est pas réalisable ou pertinent. Des indicateurs complémentaires adaptés au contexte local peuvent être proposés par les responsables de BOP au responsable de programme. Au total le nombre d'indicateurs par BOP ne doit pas dépasser une dizaine.
Un travail est en cours entre le SG, les responsables de programme et les représentants des services déconcentrés pour assurer progressivement des déversements automatiques de données entre certaines applications métier et OPUS, sur lequel le volet performance des BOP doit in fine être renseigné, afin d'éviter les doubles saisies et simplifier ainsi le travail des services tout en assurant la fiabilité des données. Vous serez bien sûr tenus informés de l'avancement de ces travaux.

2. Etapes et calendrier du dialogue de gestion sur la programmation

Bien que le calendrier de préparation du PLF soit fortement décalé, l'objectif est d'anticiper les opérations de préparation des BOP au niveau central pour laisser aux responsables locaux un temps suffisant, quoique cette année nécessairement contraint, pour organiser le dialogue à leur niveau (responsables de BOP, d'UO, contrôleurs financiers, préfets et le cas échéant acteurs de terrain) et avec l'administration centrale.
Les modalités pratiques du dialogue de gestion sont fixées par les responsables de programme dans le cadre des protocoles de gestion.

2.1. Analyse des coûts prévisionnelle

Pour préparer la prévision du coût des actions, les responsables de la gestion du programme " conduite et pilotage " proposeront une répartition des plafonds d'emploi et de masse salariale ministériels entre les DDAF, DRAF, DDSV et l'administration centrale.
Cette ventilation sera discutée et présentée au cours d'une réunion spécifique. Sur la base des résultats de ces rencontres, le secrétariat général (direction des affaires financières et de la logistique) proposera aux responsables de programme une répartition prévisionnelle des moyens affectés aux actions de politique publique ainsi que les premiers commentaires pour le PAP 2008.

2.2. Pré-Répartition des moyens entre BOP par l'administration centrale

Dès que la répartition nationale des crédits du PLF est effectuée, les responsables de programme transmettent au secrétariat général (direction des affaires financières et de la logistique) leurs propositions de répartition du gel (montant global à ce stade fixé, comme pour 2007, par programme égal à 0.15% sur les crédits de titre 2 et la part représentative de personnel dans la dotation des opérateurs, 5% sur les autres lignes) et de constitution des éventuelles réserves (cf. paragraphe 1.2.d ci-dessus ⁽²⁾ L'objectif est que cette phase soit achevée au plus tard début septembre.
Les responsables centraux font alors immédiatement connaître aux responsables de BOP déconcentrés et mixtes le montant de leurs dotations prévisionnelles (pré-BOP). Dans le cas général, les crédits ne sont pas pré-répartis entre les sous-actions de façon à conférer aux responsables de BOP le plus de latitude possible dans leurs propositions.

2.3. Proposition de répartition par les services déconcentrés

Au plus tard fin octobre, les services déconcentrés communiquent à l'administration centrale leurs propositions de répartition entre sous-actions et entre unités opérationnelles. Les services déconcentrés du MAP recueilleront l'avis des préfets sur cette communication, en fonction des demandes de ces derniers. Le projet devra être dès ce stade communiqué pour avis provisoire aux autorités chargées du contrôle financier déconcentré afin de faciliter les phases ultérieures du travail de validation des BOP. Il est rappelé que l'outil OPUS permet ces consultations en ligne.

2.4. Ajustement final et notification des BOP par l'administration centrale

2.a Les responsables centraux procèdent en novembre-décembre à l'ajustement du montant des BOP, pour tenir compte des informations transmises par les services déconcentrés, des éventuels arbitrages ministériels, du montant du gel finalement retenu par le Gouvernement sur la LFI 2008 et, le cas échéant, des amendements au PLF.

2.b La notification définitive des BOP par le responsable de programme est prévue fin décembre après visa du CBCM.

2.5. Validation locale des BOP

Les BOP ainsi notifiés seront ensuite soumis fin décembre, début janvier par les services déconcentrés du MAP à l'avis des autorités chargées du contrôle financier déconcentré. Afin de faciliter cette étape de la gestion, les avis (provisoires et définitifs), ainsi d'ailleurs que le suivi ultérieur de l'exécution budgétaire, auront pour support des documents de gestion préalablement harmonisés au niveau central. Les documents constitutifs du BOP seront édités à partir de l'application ministérielle OPUS. La consultation en ligne de ces documents est ouverte aux services déconcentrés du MAP, préfets et CF locaux.
En outre pour la première fois en 2008, la répartition prévisionnelle des crédits entre unités opérationnelles est obligatoire. Cette règle vaut tant pour la programmation initiale que pour les re-programmations effectuées en cours d'année (cf. la règle prévue au paragraphe 1.2.a ci-dessus).
De même le plan d'activité et le volet " performance " seront aussi présentés et complétés au niveau des unités opérationnelles, tout au moins pour les BOP de moyens.

Je vous serai reconnaissant de veiller à la bonne application de la présente instruction et de me tenir informé, ainsi que les directeurs d'administration centrale concernés, de toute difficulté de mise en oeuvre.

( 1) L'analyse de l'exécution 2006 et 2007 démontre en effet que la programmation budgétaire initiale qui doit constituer le pivot de l'activité budgétaire de l'année est modifiée en permanence par des re-programmations trop nombreuses (plusieurs milliers), parfois pour des montants modestes. Cette pratique s'accompagne parfois d'un fractionnement des délégations de crédits. Il s'ensuit une insuffisante visibilité des responsables de BOP sur leur dotation.
( 2) Ces taux sont susceptibles d'évoluer en fonction des décisions du Gouvernement transmises au Parlement.

ANNEXES

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