MINISTERE DE L'AGRICULTURE ET DE LA PECHE

Objet : programmation budgétaire, déroulement du dialogue de gestion 2009
Bases juridiques :
Loi organique n2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances
Décret 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements
Décret 2005-54 du 27 janvier 2005 relatif au contrôle financier au sein des administrations de l'Etat
Arrêté du 29 décembre 2005 relatif au contrôle financier des programmes et services du ministère de l'agriculture et de la pêche
Mots-cles : Budgets opérationnels de programme (BOP), programmation budgétaire initiale (PBI), documents Prévisionnels de Gestion (DPG), dialogue de gestion, performance.

Dans le cadre de la réforme de l'administration territoriale, les directions régionales du MAP qu'il est prévu de créer début 2009 sont dotées d'une responsabilité majeure : le pilotage financier des services déconcentrés. Le directeur régional est ainsi consacré en tant qu'interlocuteur financier unique (IFU) pour le compte du MAP au niveau régional. A ce titre il pilote le dialogue de gestion, répartit les crédits entre les UO de l'ensemble des BOP déconcentrés ; il est responsable de la bonne exécution des crédits, pour laquelle il dispose de tableaux de bord incluant l'exécution des crédits de l'Etat et des opérateurs.
Les modalités de la programmation budgétaire et du dialogue de gestion sur le budget 2009 sont précisées dans la présente circulaire aux directeurs d'administration centrale, préfets, contrôleurs financiers locaux et chefs de services déconcentrés du MAP.
Revêtue du visa du Contrôleur budgétaire et comptable ministérielle (CBCM), la présente circulaire vous oblige à respecter les modalités qu'elle met en place, en particulier s'agissant des étapes du dialogue de gestion et l'utilisation de l'outil OPUS partagé avec les administrations financière et préfectorale. En sens inverse, lors des discussions avec l'autorité chargée du contrôle financier déconcentré, il vous sera loisible de vous référer aux avis et positions prises par le CBCM.

1. Règles d'élaboration des BOP
1.1 La nouvelle maquette budgétaire
1.2 La gestion des crédits
1.3 Le plan d'activités
1.4 La performance
2. Etapes et calendrier du dialogue de gestion sur la programmation
2.1. Grandes étapes du dialogue de gestion
2.2. Analyse des coûts prévisionnelle
2.3. Pré-Répartition des moyens entre BOP par l'administration centrale
2.4. Proposition de répartition par les services déconcentrés
2.5. Ajustement final et notification des BOP par l'administration centrale
2.6. Validation locale des BOP

1. Règles d'élaboration des BOP

1.1 La nouvelle maquette budgétaire

L'organisation budgétaire connaît en 2009 une évolution importante : la fusion des programmes 227 - "valorisation des produits" et 154 - "gestion durable" en un nouveau programme 154 - "économie et territoires".
En outre, le BOP déconcentré du programme 206 est désormais placé sous la responsabilité du directeur régional du MAP. Les crédits de fonctionnement correspondant à l'activité des directions régionales dans le secteur phytosanitaire sont gérés au sein du programme 206 -sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation.
Enfin, pour répondre aux objectifs de la déconcentration, les AE et les CP de certaines mesures du plan de développement rural pourraient, à partir de 2010, faire l'objet de délégations de crédits budgétaires en AE et en CP, avant d'être versés au niveau régional à l'établissement public opérateur. Ainsi, en 2010, avant le déploiement de Chorus et sous réserve des vérifications techniques, ce schéma pourrait concerner à titre expérimental les AE et les CP de certaines mesures du développement rural (programmes 154 et 149), puis être généralisé lors du déploiement de CHORUS.

1.2 La gestion des crédits

Au regard des enseignements que l'on peut tirer de l'exécution de 2006 à 2008, les objectifs pour 2009 sont de :
- simplifier l'exécution budgétaire, en accélérant la mise à disposition des crédits, en limitant le nombre de délégations ainsi que des re-programmations en cours d'année ;
- optimiser l'exécution budgétaire en s'assurant de la régularité du rythme de la consommation des crédits ;
- améliorer significativement la qualité des restitutions d'information financière : vous veillerez personnellement à ce que l'outil OPUS soit effectivement renseigné et utilisé pour le dialogue de gestion, puis pour le pilotage de l'exécution, y compris en ce qui concerne les crédits gérés via l'agence de service et de paiement (ex-CNASEA). Vous vérifierez la présence et la qualité des informations qui y figurent et me rendrez compte de toute difficulté. L'utilisation de cet outil est rendue impérative par la perspective du déploiement de CHORUS.

1.2.a Les programmations : au niveau national, il sera procédé à une programmation initiale soumise au visa du CBCM. Les re-programmations de crédits en cours de gestion devront respecter les règles suivantes.
Comme en 2008, deux séquences de révision de la programmation budgétaire initiale sont prévues, aux mois de mai et en septembre ; ces dates peuvent cependant être adaptées par le responsable de programme dans le cadre du protocole de gestion de chaque programme. Les demandes ponctuelles qui seraient formulées en dehors de ces deux rendez-vous et qui ne correspondraient pas aux critères ci-dessous seront mises en attente pour validation au moment des deux re-programmations prévues ;
- dans l'intervalle, il ne sera procédé à des modifications de programmation que dans les cas suivants :
► mouvements induits par des décisions interministérielles (collectif, décrets d'avance, de transfert, de virement),
► mouvements de fongibilité asymétrique,
► fongibilités induites par des dépenses de personnel urgentes,
► attribution de fonds de concours,
► redéploiement de crédits décidés dans un cadre interministériel en cas de crise,
► mouvements liés à la fin de gestion (novembre et décembre).
Lors de chaque re-programmation, les responsables centraux et déconcentrés mettent systématiquement et instantanément à jour les données budgétaires de l'application ministérielle OPUS pour les BOP et pour les UO.

1.2.b La notification des crédits des BOP : les responsables de BOP " miroir " notifient à l'IFU (le directeur régional) une dotation globale, sans fléchage des crédits. Ils transcrivent ces notifications dans OPUS, assorties le cas échéant de commentaires et orientations (cf. paragraphe 2.3. ci-dessous). Pour les BOP portant des crédits de personnel, une distinction entre crédits de titre 2 et hors titre 2 est cependant prévue dès le stade de la notification.
Cette règle de notification s'applique sans exception dans les premières phases de la procédure de programmation ; elle contribue à animer le dialogue de gestion entre les responsables de programme et les directeurs régionaux. Cependant, dans les "vrais BOP" déconcentrés ou mixtes, c'est à dire ceux qui seront notifiés après visa de la programmation par le CBCM, quelques dérogations au principe de fongibilité peuvent être maintenues pour cette année encore.

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1.2.c Les réserves ministérielles : comme il est prévu une mise en réserve interministérielle d'une partie des crédits du budget de l'Etat (cf. paragraphe 2.3. ci-dessous), il n'est pas opportun de constituer des réserves ministérielles, au delà de cette mise en réserve interministérielle. Le secrétariat général (SG / SAFSL) veillera à la bonne application de cette règle.
Cette règle s'applique aux responsables de BOP et notamment à l'IFU (directeur régional) qui devra également privilégier les reprogrammations pendant les périodes prévues à cet effet à la constitution de réserves.
Par exception aux principes de déconcentration et de fongibilité, certains crédits destinés aux services déconcentrés sont imputés sur les BOP centraux et peuvent être délégués de façon spécifique aux services départementaux : cette option est réservée à certaines dépenses sanitaires.

1.2.d La mise à dispositions des crédits : Les responsables de BOP doivent disposer d'emblée de la totalité de la dotation programmée dans leur BOP initial ⁽¹⁾ Le secrétariat général (SG / SAFSL) veillera à la bonne application de cette règle.

1.2.e la gestion des crédits de titre 2 et des ETPT : la gestion des crédits de personnel non permanent par les services déconcentrés est réalisée, à compter du 1^er janvier 2009, dans le cadre de la procédure de paiement sans ordonnancement préalable (PSOP).

1.3 Le plan d'activités

Il s'agit d'un volet essentiel du BOP. Il doit être établi dans tous les BOP qui comportent des moyens en personnels. En particulier, dans le nouveau contexte des directions régionales qui couvrent l'ensemble des missions du ministère, il est impératif que le RBOP régional ait une vision de l'ensemble des moyens de sa responsabilité. Le plan d'activité comprend :
- l'allocation des personnels et des moyens aux diverses actions conduites par les services telle qu'elle a été programmée pour l'année en cours et réalisée pour les années précédentes. Ces constats aideront à construire dans une démarche globale de performance les prévisions d'allocations pour l'exercice à venir ;
- une programmation d'activité prévisionnelle par les services en cohérence avec la dotation d'objectif (prévision budgétaire en ETP) qui sert de référence dans le dialogue de gestion sur les effectifs et leur évolution. Ces données sont la traduction quantifiée des réformes structurelles ministérielles ;
- et, par ailleurs, une reprise, pour information, de l'ensemble des crédits d'intervention programmés, par programme (cf. annexe 5).
Je demande donc à chaque responsable de BOP et aux IGIR et IGVIR de s'impliquer personnellement dans ce dialogue et de veiller à ce que pour chaque structure, le plan d'activité soit établi et renseigné sur OPUS à bonne date.
La situation particulière du domaine de l'enseignement sera étudiée afin d'analyser l'opportunité de construire un plan d'activités disponible sous OPUS, permettant notamment une large consultation en ligne par tous les acteurs centraux et locaux. Vous serez bien sûr associés à cette réflexion.

1.4 La performance

Chaque BOP doit comporter un volet performance élaboré en interaction avec le plan d'activité et avec le volet budgétaire. Les responsables de programme doivent s'assurer que les indicateurs nationaux sont déclinés à l'exception de ceux pour lesquels cet exercice n'est pas réalisable ou pertinent. Des indicateurs complémentaires adaptés au contexte local peuvent être proposés par les responsables de BOP au responsable de programme. Au total le nombre d'indicateurs par BOP ne doit pas dépasser une dizaine si possible.
Dans le cadre de l'interopérabilité des applications Nomade et Opus, les données, une fois disponibles sous Nomade, seront déversées automatiquement sous OPUS, sur lequel le volet performance des BOP doit in fine être renseigné, afin d'éviter les doubles saisies et simplifier ainsi le travail des services tout en assurant la fiabilité des données. Il importe donc de veiller tout particulièrement à assurer la disponibilité des données sous Nomade dans les délais compatibles avec le déroulement du dialogue de gestion.

2. Etapes et calendrier du dialogue de gestion sur la programmation

Compte tenu des évolutions d'organisation et les décisions de déconcentration, il est essentiel que les responsables locaux disposent d'un temps et d'une lisibilité suffisants pour organiser le dialogue à leur niveau (responsables de BOP, d'UO, contrôleurs financiers, préfets et le cas échéant acteurs de terrain) et avec l'administration centrale.

2.1. Grandes étapes du dialogue de gestion

Le dialogue de gestion doit se dérouler en deux phases :
- une phase "ascendante" qui consiste en un échange entre les directeurs régionaux et les responsables de programme ; cette étape est l'occasion d'analyser la performance du BOP et d'évoquer les grandes orientations des politiques publiques , les priorités du ministère et leur traduction au niveau local ;
- une phase "descendante", matérialisée par des rendez-vous individuels avec les directeurs régionaux, qui porte sur les cadrages budgétaires et qui est décrite plus en détail dans les paragraphes 2.3 et suivants.
A l'instar de ce que pratiquent déjà plusieurs responsables de programme, il est recommandé de fixer la date de la réunion de la phase "ascendante" au début de l'été (juin de l'année N-1).
Bien entendu, pour 2009, les contraintes du calendrier budgétaire peuvent imposer que ces deux étapes soient menées en parallèle.
Pour 2009, compte tenu de la réforme des services déconcentrés du ministère de l'agriculture et de la pêche, vous veillerez à associer au dialogue de gestion, autant que faire se peut, les RBOP préfigurateurs et les RBOP 2008 afin de pouvoir conduire un travail de bilan et de prospective dans les meilleures conditions. Le Secrétaire général veille à ce que l'organisation matérielle de la " phase descendante " du dialogue de gestion soit organisée de manière rationnelle entre programmes, afin d'optimiser la mobilisation des RBOP 2009 préfigurateurs.

2.2. Analyse des coûts prévisionnelle

Pour préparer la prévision du coût des actions, les responsables de la gestion du programme " conduite et pilotage " proposeront une répartition des plafonds d'emploi et de masse salariale ministériels entre les DDAF, DRAF, DDSV et l'administration centrale.
Cette ventilation sera discutée et présentée au cours d'une réunion spécifique. Sur la base des résultats de ces rencontres, le secrétariat général (service des affaires financières, sociales et logistiques) proposera aux responsables de programme une répartition prévisionnelle des moyens affectés aux actions de politique publique ainsi que les premiers commentaires pour le PAP 2009.

2.3. Pré-Répartition des moyens entre BOP par l'administration centrale

Après la répartition nationale des crédits du PLF, les responsables de programme transmettent au secrétariat général (SG/SAFSL) leurs propositions de répartition de la mise en réserve interministérielle ; le montant total de cette mise en réserve n'est pas arrêté à ce stade. A titre provisoire et dans l'attente des décisions du ministère chargé des comptes, il est fixé, comme pour 2008, par programme, à 0.50% sur les crédits de titre 2 et la part représentative de personnel dans la dotation des opérateurs, 6% sur les autres lignes.
Dès que cette répartition est achevée, les responsables centraux font immédiatement connaître aux responsables de BOP déconcentrés et mixtes le montant de leurs dotations prévisionnelles (pré-BOP)
Les crédits ne sont pas pré-répartis entre les sous-actions de façon à conférer aux responsables de BOP le plus de latitude possible dans leurs propositions de répartition (cf. règle 1.2.b ci-dessus). Cette phase doit être achevée au plus tard à la mi-septembre.

2.4. Proposition de répartition par les services déconcentrés

Au plus tard fin octobre, les directeurs régionaux communiquent à l'administration centrale leurs propositions de répartition entre sous-actions et entre unités opérationnelles, suite aux échanges qu'ils auront eus avec ces dernières. Les services déconcentrés du MAP recueilleront l'avis des préfets de région sur cette communication, en fonction des demandes de ces derniers. Le projet devra être dès ce stade communiqué pour avis provisoire aux autorités chargées du contrôle financier déconcentré afin de faciliter les phases ultérieures du travail de validation des BOP. Il est rappelé que l'outil OPUS permet ces consultations en ligne.
Il est indispensable qu'à ce stade de la programmation, des réunions et contacts réguliers soient organisés entre les responsables de programme et les responsables de BOP. Ces réunions seront l'occasion pour les responsables de programme d'expliciter leurs décisions de répartition, en particulier dans le cas où ils ne souhaiteraient pas reprendre les propositions des responsables de BOP déconcentrés ou mixtes.

2.5. Ajustement final et notification des BOP par l'administration centrale

2.a Les responsables centraux procèdent en novembre-décembre à l'ajustement du montant des BOP, en tenant compte des éventuels amendements au PLF.

2.b La notification définitive des BOP par le responsable de programme est prévue fin décembre après visa du CBCM. Les RBOP notifient dans la foulée leur dotation aux UO de leur ressort.

2.6. Validation locale des BOP

Les BOP ainsi notifiés seront ensuite soumis fin décembre, début janvier par les services déconcentrés du MAP à l'avis des autorités chargées du contrôle financier déconcentré. Afin de faciliter cette étape de la gestion, les avis (provisoires et définitifs), ainsi d'ailleurs que le suivi ultérieur de l'exécution budgétaire, auront pour support des documents de gestion préalablement harmonisés au niveau central. Les documents constitutifs du BOP sont édités à partir de l'application ministérielle OPUS. La consultation en ligne de ces documents est ouverte aux services déconcentrés du MAP, préfets et à l'autorité chargée du contrôle financier déconcentré.

Je vous serais reconnaissant de veiller à la bonne application de la présente instruction et de me tenir informé, ainsi que les directeurs d'administration centrale concernés, de toute difficulté de mise en oeuvre.
Il sera peut-être nécessaire de compléter les modalités décrites ci-dessus par un travail de programmation sur la base des budgets pluriannuels de la période 2009-2011 ; les instructions utiles vous seront alors communiquées.

( 1) Cette obligation ne concerne que les crédits de la LFI programmée. En effet certains crédits peuvent être indisponibles au moment de la mise à disposition initiale dans les BOP comme par exemple les fonds de concours.

ANNEXES

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