MINISTERE DE L'ALIMENTATION, DE L'AGRICULTURE ET DE LA PECHE

Objet : Méthode d'analyse comparative des offres dans le cadre des marchés publics passés par les services d'administration centrale
Bases juridiques :
décret n2006-975 du 1^er août 2006 modifié portant code des marchés publics,
décret n 2009-300 du 17 mars 2009 portant création du service des achats de l'État,
note de service SG/SAFSL/SDABC/SDLP/N2009-1502 du 20 janvier 2009 relative à la mise à jour des règles de traitement des achats au sein de l'administration centrale - règles relatives aux marchés à procédure adaptée passés par les services centraux
décision du 12 mars 2009 portant création d'une commission technique des marchés
Résumé : La présente note de service a pour objet d'homogénéiser les pratiques en matière d'analyse comparative des offres présentées pour les marchés publics des services centraux. Une méthode uniforme d'analyse des offres est mise à la disposition des services prescripteurs. Cette méthode encadre le pouvoir adjudicateur dans le cheminement de son analyse et l'incite à respecter un certain nombre d'étapes distinctes et successives. L'acceptation ou le rejet d'une offre sera ainsi motivé dans un souci de transparence et de sécurité juridique.
Mots-clés : marchés publics, achat, analyse des offres, calcul des gains

1 Avant le lancement de la consultation, l'analyse des offres repose sur les pré-requis suivants :
1.1 Définir des critères de sélection avec soin pour faire émerger l'offre économiquement la plus avantageuse
1.2 Arrêter la liste des informations ou des documents que devront fournir les candidats en cohérence avec les critères de sélection retenus
1.3 S'interroger sur l'intérêt de compléter l'offre de base par une option ou alors laisser les candidats présenter une solution alternative complète (la variante)
1.4 Prévoir un délai adéquat pour procéder à l'analyse comparative des offres
1.5 Connaître son prix d'objectif
2 L'élaboration du rapport d'analyse comparative des offres repose sur la méthodologie suivante :
2.1 L'analyse préalable des candidatures (pour mémoire)
2.2 L'analyse des offres
2.2.1 Analyse du critère : " valeur technique " (tableaux n1 et 2 du rapport d'analyse joint en annexe) :
2.2.2 Analyse du critère " temps affecté" dans le cas des marchés à prestations intellectuelles :
2.2.3 Analyse du critère : " valeur financière " (tableau n3 du rapport d'analyse)
2.2.4 L'analyse de l'offre peut être complétée par une phase de négociation
3 Synthèse de l'offre: (tableau figurant au V du rapport d'analyse) :
4 Au terme de l'analyse et avant de signer le marché , le ministère doit effectuer le calcul des gains achats relatifs au marché
5 Réunion de la commission d'analyse des marchés
6 A l'issue de l'analyse, le pouvoir adjudicateur doit être en mesure d'informer les entreprises évincées et de motiver le choix du candidat retenu.

1 Avant le lancement de la consultation, l'analyse des offres repose sur les pré-requis suivants :

1.1 Définir des critères de sélection avec soin pour faire émerger l'offre économiquement la plus avantageuse

Selon l'article 53 du code des marchés publics (CMP), peuvent figurer parmi les critères d'analyse des offres : la qualité, le prix, la valeur technique, le caractère esthétique et fonctionnel, les performances en matière de protection de l'environnement ou en matière d'insertion professionnelle des publics en difficulté, le coût global, la rentabilité, le caractère innovant, le service après-vente et l'assistance technique, la date de livraison, le délai de livraison ou d'exécution, la qualité de l'équipe proposée ...
Lorsque plusieurs critères sont identifiés, l'article 53-II (CMP) énonce que le pouvoir adjudicateur précise leur pondération. Les critères sont indiqués suivant leur importance respective. Ils sont, à cet effet, affectés d'un coefficient de pondération qui peut prendre la forme d'un pourcentage. Ces critères doivent être liés à l'objet du marché et non discriminatoires pour permettre un accès à la libre concurrence.

1.2 Arrêter la liste des informations ou des documents que devront fournir les candidats en cohérence avec les critères de sélection retenus

Pour répondre à chacun des critères, les candidats devront apporter des informations ou des documents précis et adaptés. Il peut s'agir d'un mémoire technique contenant obligatoirement certains développements (description des prestations envisagées ou du matériels utilisé, présentation de l'équipe pressentie, curriculum vitæ, démarche qualité...), d'un planning prévisionnel, d'échantillons...
Les candidats peuvent être invités à présenter leur offre conformément à un cadre de réponse-type préparé par le service prescripteur (atouts du candidat, justifications apportées à la solution technique envisagée, préalablement par le service technique et qui reprend les spécificités à mesurer (ex : puissance d'une machine...).
Pour apprécier l'offre financière, il est possible de solliciter un listing des prix pratiqués (prix unitaires) ou un bordereau de décomposition du prix global et forfaitaire.

1.3 S'interroger sur l'intérêt de compléter l'offre de base par une option ou alors laisser les candidats présenter une solution alternative complète (la variante)

Le pouvoir adjudicateur pourra exiger de la part des candidats, en plus de l'offre de base, de chiffrer des options supplémentaires.
Par ailleurs, le pouvoir adjudicateur peut autoriser les candidats à présenter des prestations différentes en plus de l'offre de base (variante). Cette liberté est ouverte aux candidats lorsque l'appel d'offres ou le règlement de consultation les y autorise expressément, dans les marchés à procédures formalisées.

1.4 Prévoir un délai adéquat pour procéder à l'analyse comparative des offres

Le planning de la procédure de marché doit intégrer une phase de dépouillement et d'analyse des offres d'une durée raisonnable.

1.5 Connaître son prix d'objectif

Avant le lancement de la consultation, le service technique doit procéder :
► à l'analyse de l'existant (prix proposés par le titulaire sortant en cas de marché récurrent),
► à l'analyse de l'offre commerciale (analyse des prix du marché) et
► à l'estimation sincère du coût du marché au regard du niveau de la prestation attendue.
Cette analyse peut, le cas échéant, être accompagnée par le bureau de la commande publique et des achats (BCPA).

2 L'élaboration du rapport d'analyse comparative des offres repose sur la méthodologie suivante :

Le BCPA transmet au service prescripteur le projet de rapport d'analyse préalablement complété pour la partie " candidature ". La partie relative à l'offre est complétée par le service prescripteur.

2.1 L'analyse préalable des candidatures (pour mémoire)

Le BCPA s'assure de la recevabilité des candidatures et peut inviter les candidats à compléter leurs dossiers (art.52 CMP).
Suite à cette analyse, certaines candidatures peuvent être déclarées irrecevables pour les raisons suivantes :
-absence de documents,
-niveaux de capacité professionnelle, de capacité technique ou financière mentionnés dans l'avis d'appel public à la concurrence non atteints.
Les entreprises dont les candidatures sont déclarées irrecevables en sont informées par un courrier rédigé par le BCPA. Pour les candidatures déclarées recevables, l'analyse des offres se poursuit.

2.2 L'analyse des offres

Le projet de rapport type mis à la disposition des services ne comprend a minima que trois critères d'analyse : la valeur technique, le prix et pour les marchés de prestations intellectuelles, le temps affecté.
Le pouvoir adjudicateur confrontera les critères précédemment pondérés aux offres déposées, et affectera à ces celles-ci une note pour chaque critère en question. L'offre qui obtiendra la meilleure note cumulée sera déclarée comme l'offre économiquement la plus avantageuse.
Il sera opportun d'utiliser aussi des sous-critères pour affiner son analyse des offres. Il est conseillé de ne pas pondérer les sous-critères d'analyse des offres.
2.2.1 Analyse du critère : " valeur technique " (tableaux n1 et 2 du rapport d'analyse joint en annexe) :
Chaque offre se voit attribuer une note au regard des différentes performances envisagées. Pour cela, chaque critère et sous-critère fait l'objet d'une notation allant de 1 à 3 points :
- 3 points sont accordés si l'information ou le document demandés répondent aux attentes avec des avantages particuliers par rapport aux autres candidats ceci sans tomber dans la surqualification ou la surqualité par rapport au besoin exprimé,
- 2 points sont accordés si l'information ou le document demandés correspondent aux exigences du cahier des charges,
- 1 point est accordé si l'information ou le document demandés est imprécis ou peu adapté à certains points du cahier des charges,
- lorsque l'offre n'apporte aucun élément de réponse au regard des critères et sous-critères, aucun point n'est accordé. Cette offre est alors susceptible d'être déclarée irrégulière ⁽¹⁾ ou inacceptable ⁽²⁾
Ces notes techniques, les justifications données, ainsi que les notes pondérées sont reportées dans le tableau joint en annexe. Toute note de 1 ou de 3 doit faire l'objet d'une brève justification précisant l'avantage ou l'inconvénient de l'offre afin de permettre au BCPA de justifier le rejet de celle-ci.

2.2.2 Analyse du critère " temps affecté" dans le cas des marchés à prestations intellectuelles :

Dans les marchés de prestations intellectuelles, le nombre de jours/homme pourra être intégré à l'analyse technique afin de s'assurer de l'adéquation entre le nombre de jour/homme proposé par le prestataire et le nombre de jour/homme estimé nécessaire par le service technique pour assurer convenablement la prestation. La notation se fait également selon un barème allant de 1 à 3.
Conformément au tableau ci-dessous, la note pourra évoluer en fonction du dépassement du temps estimé par le pouvoir adjudicateur.
Si l'appréciation du temps affecté à la mission est proche (plus ou moins 5%) du temps estimé nécessaire par le pouvoir adjudicateur, le candidat obtiendra la note maximum. Si le nombre de jours proposé est manifestement sous-estimé ou sur-estimé, par rapport au temps estimé nécessaire par le pouvoir adjudicateur, le candidat obtient une note inférieure.

Le coût à la journée pourra également être pris en compte dans la partie " analyse financière " au moyen d'un panier de prix.

2.2.3 Analyse du critère : " valeur financière " (tableau n3 du rapport d'analyse)

Pour réaliser l'analyse financière de l'offre, il convient de reprendre la note maximum qui pouvait être attribuée au titre de la valeur technique. Ces 3 points sont à multiplier par le nombre de sous-critères utilisés. La note maximum peut donc être de 3, 6, 9, 12, 15 ...en fonction du nombre de sous-critères,
Les formules de calcul à appliquer sont différentes selon la forme des prix :
- en cas de prix global et forfaitaire, l'analyse consiste à comparer les différents prix globaux selon la formule indiquée dans le tableau ci-après,
- en cas de prix unitaires, le service prescripteur élabore un scénario-type représentant une projection sincère de ce qui sera commandé dans le cadre du marché. Les prix unitaires de chacun des candidats sont multipliés par ce nombre prévisionnel d'unités commandées,
- en cas de prix mixte forfaitaire et unitaires, l'analyse financière s'appuie sur le classement des offres appréciées au regard d'un scénario-type ou panier-type comprenant le prix global et forfaitaire et une projection de commandes permettant d'apprécier les prix unitaires les plus représentatifs.
Le tableau ci-après détaille les différentes formules à appliquer :

Une fois le calcul réalisé, cette note financière est à pondérer au moyen des coefficients de pondération pré-définis.

L'analyse financière est spécifique, si à l'offre de base vient s'adjoindre une option, une variante ou une tranche conditionnelle.
- en cas d'option, l'analyse se fait en deux temps : les offres de base sont d'abord analysées ; seules les trois meilleures offres au niveau de l'analyse de base sont ensuite analysées avec leurs options. (tableau n4 du rapport d'analyse)
- en cas de variante, l'analyse est effectuée en comparant pour chaque entreprise l'offre de base (A) et sa variante (A'). Il faut donc retenir, pour une entreprise, soit l'offre de base, soit la variante puis la comparer ensuite avec les autres offres retenues de chaque entreprise. (tableau n5 du rapport d'analyse)
-l'analyse financière d'une offre qui comprend à la fois une option et une variante est réalisée ainsi :
-l'offre de base et l'option de chaque candidat sont additionnées (A2) puis comparées à la variante proposée (A3),
-la meilleure combinaison (offre de base/ offre de base et option / variante/ variante et option) est retenue pour chaque candidat,
-l'analyse de chacune de ces combinaisons sélectionnées est ensuite effectuée.
(tableau n6 du rapport d'analyse)
- en cas de marchés comportant une ou plusieurs tranches conditionnelles, le montant de la tranche ferme est mis au carré dans le calcul de la note du candidat. (tableau n7 du rapport d'analyse)

2.2.4 L'analyse de l'offre peut être complétée par une phase de négociation

Si les dispositions du marché (marché à procédure adaptée) ou le type de procédure (marché négocié) le prévoient, il est possible de recourir à une phase de négociation avec les entreprises les mieux classées. Pour le MAPA, la négociation est traditionnellement limitée aux deux entreprises qui ont présenté les meilleures offres. Le BCPA peut assister le service dans la phase de négociation avec les entreprises : rédaction des courriers d'invitation à négocier, recherche de points de négociation, participation à la négociation avec chaque entreprise.
A l'issue de cette phase de négociation, les entreprises présentent un nouveau mémoire technique accompagné des offres définitives. Une seconde analyse des offres est alors à effectuer.

3 Synthèse de l'offre: (tableau figurant au V du rapport d'analyse) :

La somme des notes technique et financière est reportée dans le tableau dit de synthèse ; les notes sont ensuite classées en fonction des critères de choix, dernière phase de la sélection. Le classement met en évidence l'offre de l'entreprise qui répond le mieux aux attentes du service technique.

4 Au terme de l'analyse et avant de signer le marché , le ministère doit effectuer le calcul des gains achats relatifs au marché

Le calcul des gains relatif au marché est une méthode de calcul élaborée par le service des achats de l'État qui est destinée à l'ensemble des ministères. Elle incite le pouvoir adjudicateur à apporter un regard plus attentif sur les aspects financiers du contrat pour optimiser la gestion des deniers publics. Tout marché de plus de 90 000 €HT passé par un service d'administration centrale fera l'objet d'un calcul des gains achats.
Il s'agit notamment de calculer les gains générés par le marché par rapport à l'ancien marché.
Les formules de calcul applicables diffèrent selon le type d'achats. Le BCPA assure le calcul des gains sur la base des éléments fournis par le service prescripteur (cf : article 1.5 " connaître son prix d'objectif" ". Deux types d'achats sont envisagés:

Achats récurrents ou ponctuels

Dans ce cas, le formule est la suivante:
 dans le cas des marchés à montant forfaitaire :
prix historique révisé - prix actuel = gain en Euros
 pour les marchés à bons de commande :
(prix historique révisé - prix actuel) x volume prévisionnel = gain en Euros
Le prix historique correspond au montant du marché (hors intérêts moratoires et pénalités) mis à jour pour une prestation et une durée données. Le prix historique est complété des éventuels avenants.
Le prix historique doit être actualisé ou révisé en fonction des indices INSEE.

Premier Achat

Dans ce cas, le formule est la suivante:
 dans le cas des marchés à montant forfaitaire :
Budget prévisionnel - prix du marché = gain en Euros
 pour les marchés à bons de commande :
Budget prévisionnel - Volume Prévisionnel x Prix Unitaire) = gain en Euros

Le terme de " budget prévisionnel " correspond au prix d'objectif que le service doit définir en amont de la procédure (voir I " les pré-requis de l'analyse " de la présente circulaire). Il ne correspond pas à l'enveloppe prévisionnelle que les services financiers ont affecté sur l'outil comptable mais à une estimation sincère du coût du marché.
Chaque rapport d'analyse devra mentionner en conclusion le gain estimé. Une formation spécifique sur l'achat animée, par le BCPA développera notamment les principes généraux de la méthodologie de calcul des gains achats au début de l'année 2010, et fera état des premiers calculs de gain réalisés par le Ministère.

5 Réunion de la commission d'analyse des marchés

Pour les marchés de plus de 90 000 euros HT, le rapport d'analyse comparative des candidatures et des offres est exposé lors de la réunion de la commission d'analyse des marchés. Pour les autres marchés, le rapport est annexé au dossier archivé par le BCPA.

Cette commission est chargée de rendre un avis sur les analyses des offres dans le cadre des procédures de marchés d'un montant supérieur à 90 000 € HT passées par l'administration centrale.
La commission s'assure de l'optimisation de l'achat et de la régularité des analyses présentées ; elle rend un avis au pouvoir adjudicateur avant l'attribution du marché.

6 A l'issue de l'analyse, le pouvoir adjudicateur doit être en mesure d'informer les entreprises évincées et de motiver le choix du candidat retenu.

Le BCPA informe systématiquement et par écrit tout candidat qui a participé à une consultation de l'acceptation ou du rejet de son offre. Le rapport d'analyse des offres doit permettre de justifier précisément le rejet d'une offre.
Le cas échéant, il doit également permettre d'apporter des précisions ultérieures si un candidat évincé demande des explications complémentaires, en application de l'article 83 du code des marchés publics.

Le Secrétaire général
Jean-Marie AURAND

( 1) " Une offre irrégulière est une offre qui, tout en apportant une réponse au besoin du pouvoir adjudicateur est incomplète ou ne respecte pas les exigences formulées dans l'avis d'appel public à la concurrence ou dans les documents de la consultation". (article 35 du code des marchés publics)

( 2) " Une offre est inacceptable si les conditions qui sont prévues pour son exécution méconnaissent la législation en vigueur, ou si les crédits budgétaires alloués au marché après évaluation du besoin à satisfaire ne permettent pas au pouvoir adjudicateur de le financer". (article 35 du code des marchés publics)

ANNEXE

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