MINISTERE DE L'AGRICULTURE, DE L'AGROALIMENTAIRE ET DE LA FORÊT

Objet : Bilan 2012 de l'État / Organisation des travaux avec les opérateurs / Processus de réconciliation des dettes et créances réciproques entre l'État et ses opérateurs au 31 décembre 2012.
Bases juridiques : Loi organique relative aux lois de finances.
Résumé : La note de service expose l'ensemble des travaux d'inventaire faisant intervenir des opérateurs du MAAF, notamment l'opération de réconciliation des dettes et des créances entre l'État et ses opérateurs.
Mots-clés : certification des comptes de l'État, bilan 2012, réconciliation des dettes et créances entre l'État et ses opérateurs, opérations d'inventaire, rattachement des charges et produits à l'exercice.

Compte tenu du volume très important des crédits alloués et gérés (crédits de fonctionnement et d'intervention) par les opérateurs du ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt (MAAF), ces entités constituent un maillon essentiel dans la chaîne de recensement des charges et des produits à rattacher à l'exercice. Une attention spécifique doit donc être apportée aux opérations impliquant un ou plusieurs opérateurs, ce chantier revêtant une importance particulière en termes de sincérité comptable et de certification des comptes de l'État.
Comme le rappelle la circulaire du 9 août 2012 de la Direction du budget et de la Direction générale des finances publiques relative au cadre budgétaire et comptable des opérateurs de l'État et des établissements publics nationaux pour 2013, tous les établissements publics de l'État doivent avoir achevé leurs opérations d'inventaire de manière à pouvoir transmettre leurs comptes dans des délais compatibles avec le calendrier d'élaboration des comptes de l'État. Le respect de cette obligation permet d'améliorer la qualité des comptes de l'État en contribuant à la fiabilité de l'évaluation des participations de l'État, conformément aux demandes de la Cour des comptes. Elle doit conduire à comptabiliser, dans le respect des principes comptables de régularité et de sincérité, l'ensemble des obligations et des risques existant à la clôture de l'exercice (charges, charges à payer, provisions pour risques et charges, engagements hors bilan, etc).
Une note de service spécifique disponible sur Nocia présente le schéma global de l'organisation des opérations d'inventaire en administration centrale.

Les opérateurs interviennent dans trois chantiers relatifs aux travaux d'élaboration du bilan de l'État :
(1) Les opérateurs gérant des dispositifs transparents fournissent au MAAF des éléments à inscrire : charges à payer, provisions, engagements hors bilan et avances sur charges d'intervention, pour l'essentiel.
Les éléments transmis par les opérateurs doivent être certifiés par l'ordonnateur et l'agent comptable de l'établissement.
(2) Ils élaborent des fiches méthodologiques de procédure sur les passifs d'intervention, établies en collaboration avec les services ministériels (directions techniques, SAFSL du MAAF et DGFIP) et ceux du CBCM. La liste des fiches est arrêtée avec chaque opérateur. Ces fiches doivent être actualisées tous les ans et faire apparaître distinctement les écritures à comptabiliser dans les comptes de l'État, et celles devant être comptabilisées dans les comptes de l'opérateur.
Les fiches complétées sont certifiées par le MAAF. Elles doivent être accompagnées des pièces justificatives (restitutions issues de la comptabilité d'engagement, état des reports de charges, attestation de l'agent comptable confirmant en lettres et en chiffres les montants comptabilisés, fiches méthodologiques par dispositif, etc) qui aideront aux contrôles des montants déclarés. Elles seront transmises à la Cour des comptes.
(3) Ils complètent les tableaux spécifiques de réconciliation des dettes et créances entre l'État et les opérateurs, qui sont conduits annuellement et qui s'inscrivent totalement dans le cadre plus général du chantier " recensement des charges et produits à rattacher à l'exercice ".
S'agissant plus précisément de la procédure de réconciliation des dettes et des créances, elle doit permettre d'assurer la cohérence des travaux d'inventaire effectués dans les comptes de l'État et dans ceux des établissements. Outre celles afférentes aux dépenses d'intervention indirecte de l'État via ses opérateurs, elle vise également celles afférentes aux transferts directs, subventions pour charges de service public et dotations en fonds propres. Elle se décompose en deux temps :
- centralisation des opérations à rattacher au bilan pour l'ensemble des opérateurs du MAAF ;
- corroboration des informations recensées par les services gestionnaires du ministère avec celles détenues par les opérateurs. Cette corroboration permet d'établir les tableaux de réconciliation sur lesquels figure une déclaration de conformité signée conjointement par le ministère et l'établissement.
Conformément à la cartographie des opérateurs à enjeux (cf. annexe 1) la corroboration proprement dite sur les crédits d'intervention porte sur les établissements suivants : ASP, FranceAgriMer, ONF, ANSéS, Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE), AGROPARISTECH ainsi que les autres opérateurs du programme 142, IRSTEA et ODEADOM, lesquels représentent plus de 80 % du flux de dépenses du MAAF à destination des opérateurs.
S'agissant des opérateurs du 142, les états de réconciliation devront être pré remplis par la DGER puis communiqués aux opérateurs.
Pour ce qui concerne les subventions pour charges de service public (SCSP), l'opération de réconciliation concerne tous les opérateurs rattachés au MAAF (c'est à dire y compris CNPF, Agence Bio...).
Le tableau de synthèse des écritures d'inventaire, les fiches méthodologiques de procédure sur les passifs d'intervention et les annexes de réconciliation des dettes et des créances entre l'Etat et ses opérateurs doivent être transmis au plus tard le 22 janvier 2013 au SAFSL.
Transmission des données des opérateurs aux directions techniques avant le 22 janvier 2013
Les données nécessaires pour compléter les tableaux de recensement des écritures d'inventaire, les fiches méthodologiques de procédure et les annexes de réconciliation, doivent être transmises aux directions techniques avant le 22 janvier 2013. Le respect de cette date est impératif compte tenu des délais très courts laissés aux services du MAAF (directions techniques et SAFSL) pour procéder à la fois aux contrôles des informations transmises et à la saisie dans l'outil CHORUS.

Les opérations concernées par ces travaux sont de différentes natures. Les enjeux portent principalement sur les subventions pour charges de service public (SCSP) et les transferts indirects d'intervention.

1. Les (SCSP) subventions pour charges de service public (fonctionnement indirect)

Les subventions pour charges de service public (SCSP) correspondent aux versements effectués par l'État au profit des opérateurs, afin de couvrir leurs propres charges de fonctionnement, engendrées par l'exécution de politiques publiques relevant de la compétence directe de l'État, mais que ce dernier leur a confiées, et dont il conserve le contrôle.
Ces versements ont donc pour contrepartie la réalisation des missions confiées par l'État.
Les subventions pour charges de service public sont attribuées aux opérateurs de l'Etat par les services centraux des ministères. Elles s'inscrivent respectivement sur le plan budgétaire au titre 3, catégorie 2 " dépenses de fonctionnement indirect ", et comptablement aux subdivisions concernées du compte 63 " subventions pour charges de service public " du plan comptable de l'Etat (PCE).
En matière de SCSP, deux catégories d'acteurs interviennent dans la procédure : l'État d'une part et les opérateurs d'autre part.
Le tableau à renseigner figure à l'annexe 2. L'annexe 6 expose de manière détaillée les relations entre l'État et l'opérateur en cours d'année, ainsi que les opérations d'inventaire afférentes aux subventions pour charges de service public susceptibles d'être enregistrées par l'État dans ses comptes de clôture. Comme il est indiqué plus haut, l'opération de réconciliation relative aux SCSP concerne tous les opérateurs rattachés au MAAF (c'est-à-dire y compris CNPF, Agence Bio...) et pas uniquement les établissements mentionnés à l'annexe 1.

2. Les transferts indirects d'intervention

Les dépenses et charges d'intervention sont des dépenses et charges spécifiques prévues par l'article 5 de la loi organique. Elles s'inscrivent respectivement sur le plan budgétaire au titre 6 " dépenses d'intervention ", et comptablement aux subdivisions concernées du compte 65 " charges d'intervention " du plan comptable de l'Etat (PCE). Elles correspondent à des versements sans contrepartie équivalente comptabilisable et significative d'échange.

Les transferts indirects sont effectués par des organismes tiers, relevant le plus souvent du périmètre des opérateurs des politiques de l'État dans leur rôle de redistributeur.

Deux catégories de transferts indirects doivent être identifiés :
 ceux relatifs à des dispositifs dits " transparents " ;
 ceux relatifs à des dispositifs dits " non transparents ".

Les tableaux à renseigner figurent aux annexes 3 et 4. Les annexes 7 et 8 exposent de manière détaillée les relations entre l'État et l'opérateur en cours d'année, ainsi que les opérations d'inventaire afférentes aux transferts indirects d'intervention susceptibles d'être enregistrées par l'État dans ses comptes de clôture.

Depuis la clôture des comptes 2008, une attention toute particulière est portée à la notion de dispositif d'intervention dits " transparents ", ainsi qu'aux écritures d'inventaire à enregistrer en la matière tant dans les comptes des opérateurs que dans ceux de l'État.

Les dispositifs dits " transparents " répondent aux trois critères cumulatifs suivants :

 Il y a intervention de trois acteurs dans la procédure : l'État, l'opérateur (en réalité l'intermédiaire peut être un établissement public non opérateur) et le bénéficiaire final. Il s'agit donc de transferts indirects.

 L'établissement (opérateur) ne dispose d'aucune autonomie dans la prise de décision :
- soit l'État prend un engagement directement auprès du bénéficiaire final et il délègue le rôle de payeur à l'opérateur ;
- soit l'établissement s'engage auprès du bénéficiaire final, mais au nom de l'État et dans les conditions préalablement définies par l'État (l'opérateur agit en tant que mandataire pour exercer une mission qui lui a été confiée par l'Etat).

Le financement de ces dispositifs est assuré en tout ou partie par l'État, par le biais de transferts indirects (titre 6).

Le mode opératoire détaillé dans la présente note répond à un double objectif :
 retracer les engagements vis-à-vis des bénéficiaires finals dans les seuls comptes de l'État ;
 éviter une double comptabilisation de ces mêmes engagements. Il est rappelé en effet qu'en fin d'année, la comptabilité des opérateurs est " intégrée " dans les comptes de l'État au travers du compte 26 (via la détermination de l'écart d'équivalence).

S'agissant des dispositifs " NON transparents ",

Ce sont des dispositifs pour lesquels les 3 conditions de la transparence ne sont pas cumulativement remplies : ils se définissent par opposition aux dispositifs transparents.
La nécessaire classification à laquelle doit procéder tout établissement gérant des dispositifs d'intervention exige de préciser le critère de l'autonomie dans la décision qui se révèle, de fait, le critère déterminant. La règle retenue par FranceAgriMer dès 2009 apporte toute clarté sur ce point et peut être généralisée :
 une décision du directeur général est à l'origine du versement de l'aide. Elle est présentée au conseil d'administration pour validation ou approbation.
 Le dispositif est défini par une circulaire cadre dont les éléments directeurs et la rédaction sont réalisés par l'établissement : règles d'éligibilité, de liquidation, délais de réalisation, obligation de tiers, etc.
 L'instruction des demandes est réalisée par les représentants du directeur général.
 L'engagement vis-à-vis des tiers est réalisé par décision du directeur général : conventions signées ou arrêté attributif de subvention.
Les opérateurs concernés disposant d'une autonomie dans la prise de décision, les engagements qu'ils prennent à l'égard de tiers doivent être constatés uniquement dans leurs comptes (application des dispositions de l'instruction 06-007-M9 du 23 janvier 2006). Aucune écriture n'est à constater dans les comptes de l'État s'agissant des dispositifs NON transparents.

3. Les transferts directs d'intervention.

Les transferts directs sont des versements sans contrepartie équivalente comptabilisable et significative d'échange, effectués directement par l'Etat. L'opérateur est le bénéficiaire final.
Il s'agit notamment du cas où l'Etat signe une convention avec l'opérateur par laquelle il s'engage à lui verser des fonds. Le montant indiqué dans la convention correspond à l'engagement juridique de l'Etat envers l'opérateur.
Sont notamment concernés, pour le programme 142, les établissements d'enseignement supérieur ayant conventionné avec l'Etat au titre de leurs dépenses de fonctionnement et d'investissement.
Le tableau à renseigner figure à l'annexe 5. L'annexe 9 expose de manière détaillée les relations entre l'État et l'opérateur en cours d'année, ainsi que les opérations d'inventaire afférentes aux transferts directs d'intervention susceptibles d'être enregistrées par l'État dans ses comptes de clôture.

4. Les autres opérations

Un certain nombre de produits à recevoir sont à constater dans les comptes de l'État à la clôture, eu égard aux différentes positions administratives des personnels du MAAF.

- Les personnels du MAAF mis à disposition des opérateurs.

Conformément à l'article 41 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, " La mise à disposition est la situation du fonctionnaire qui demeure dans son corps d'origine, est réputé occuper son emploi, continue à percevoir la rémunération correspondante, mais qui exerce des fonctions hors du service où il a vocation à servir. [...] Le fonctionnaire peut être mis à disposition auprès d'un ou de plusieurs organismes pour y effectuer tout ou partie de son service. "
La mise à disposition peut donc intervenir au profit d'un établissement public - opérateur de l'État. L'agent mis à disposition est rémunéré par son administration d'origine, qui facture les rémunérations et charges associées aux organismes bénéficiaires de la mise à disposition.
Les produits relatifs aux mises à disposition doivent être rattachés à l'exercice au cours duquel ils sont acquis à l'État, sous réserve de la fiabilité de leur évaluation.
En effet, la rémunération des agents mis à disposition a été liquidée et constatée dans les charges de l'État jusqu'au mois de décembre de l'exercice.
En conséquence, à l'inventaire et si le remboursement n'est pas intervenu, des produits à recevoir doivent être constatés dans les comptes de l'État. En parallèle, des charges à payer doivent être enregistrées dans les comptes des opérateurs.

- Les cotisations salariales et contributions employeurs dues au régime des pensions civiles et militaires de retraite / agents détachés :

 Agents détachés au sein d'établissements publics - opérateurs de l'Etat, dans des emplois conduisant à pensions civiles.
Les établissements de l'État dotés de l'autonomie financière versent mensuellement au comptable assignataire dont ils relèvent, au plus tard le dernier jour du mois auquel elles se rapportent, les cotisations salariales et les contributions employeurs.
En cas de non-respect de ce calendrier de versement, des produits à recevoir sont à constater dans les comptes de l'État.

 Agents détachés au sein d'établissements publics opérateurs, dans des emplois NE conduisant PAS à pensions civiles.
Un changement de procédure est intervenu au 1^er janvier 2008.
Le rôle de l'employeur d'origine reste essentiel dans la mise en œuvre des nouvelles dispositions, puisque c'est lui qui dispose des éléments relatifs à l'assiette des cotisations et contributions de l'agent détaché.
Les cotisations salariales sont précomptées mensuellement sur la rémunération payée par l'organisme d'accueil, qui effectue le versement de ces cotisations au plus tard le dernier jour du mois auquel elles se rapportent.
De la même manière, les contributions employeurs sont versées au plus tard le dernier jour du mois auquel elles se rapportent.
Les virements sont opérés auprès du comptable assignataire unique désigné en la matière : le SCBCM Finances.
En cas de non-respect de ce calendrier de versement, des produits à recevoir sont à constater dans les comptes de l'État.

L'annexe 10 recense les relations intervenant entre l'État et l'opérateur en cours d'année, ainsi que les opérations d'inventaire autres que les SCSP et les transferts susceptibles d'être enregistrées dans les comptes de l'État à la clôture.

5. Le calendrier

Le déroulement de ces opérations s'effectue de la manière suivante :

■ Les directions techniques qui gèrent des crédits d'intervention du MAAF faisant intervenir des opérateurs, doivent transmettre, selon le formalisme habituel et au plus tard le 22 janvier 2013 :

 l'ensemble des éléments à inscrire au bilan 2012 de l'État (provisions pour charges, charges à payer, engagements hors bilan...) au SAFSL / BBO et BRCCI. Les tableaux de recensement des écritures d'inventaire, les fiches méthodologiques de procédure et les annexes de réconciliation doivent être transmis aux directions techniques avant le 22 janvier 2013 afin que les directions puissent transmettre au SAFSL des données fiabilisées et définitives au plus-tard le 22 janvier 2013.

 Les tableaux de réconciliation des dettes et des créances figurant en annexes 2, 3, 4 et 5 concernant les subventions pour charges de service public, transferts indirects et directs d'intervention sur des dispositifs transparents et non transparents :

A noter que les tableaux de réconciliation doivent être complétés et signés de l'ordonnateur et du comptable de l'opérateur et du MAAF.

 Les fiches méthodologiques de procédure, complétées et certifiées par la direction technique concernée.

■ Le SAFSL / BBO complète et signe la partie MAAF des tableaux de réconciliation relatifs aux SCSP, et les transmet au SAFSL / BRCCI au plus-tard le 25 janvier 2013.

S'agissant de l'annexe 10, il appartient aux directions techniques de la communiquer aux opérateurs en même temps que les autres annexes. Une fois complétée et signée, l'opérateur en fait retour à la direction technique de départ qui la transmet au SAFSL / BRCCI au plus tard le 22 janvier 2013. Le SAFSL / BRCCI se chargera ensuite du contrôle des informations collectées, de compléter la partie MAAF et de recueillir les visas MAAF nécessaires.

Une fois le dispositif de réconciliation achevé, le responsable de rattachement (BRCCI au SAFSL) centralise l'ensemble des tableaux d'ajustement complétés et signés par les deux parties accompagnés des pièces justificatives afin de constituer le dossier justificatif.
Ce dossier est adressé au CBCM pour contrôle, visa, consolidation, transmission à la DGFiP pour le certificateur et conservation d'un exemplaire au dossier de clôture. Le CBCM en retourne également un exemplaire au BRCCI qui l'archive et le tient à disposition des personnes habilitées à le consulter.
Enfin, une copie de chaque tableau signé de l'ensemble des parties est adressée par le BRCCI aux opérateurs et aux directions techniques concernées.

Les états d'ajustement intègrent une colonne " différence ". Cette colonne est destinée à retracer les éventuelles discordances entre les opérations enregistrées en comptabilité générale de l'État via l'application CHORUS, et les montants inscrits dans la comptabilité des opérateurs.

Dans l'hypothèse d'un écart non nul entre ces deux sources de données, il y a lieu de compléter l'état d'ajustement concerné en apportant tout élément d'information nécessaire et utile à la compréhension des différences décelées, et notamment leur origine et les raisons qui s'opposent à la parfaite corroboration des montants recensés.
Les annexes 6 à 9, qui sont établies par nature de dépenses entre le MAAF et les opérateurs, sont destinées à vous aider dans le remplissage des annexes 2 à 5.
Le service des affaires financières, sociales et logistiques (SAFSL) ainsi que les services du comptable ministériel (DCM) se tiennent à votre disposition pour évoquer les difficultés qui pourraient survenir dans la mise en œuvre de ces instructions.

ANNEXES

Annexe 2

Annexe 3

Annexe 4

Annexe 5

Annexe 10

Annexe 11

Annexe 12

HAUT